Salah satu adegan menarik dalam serial televisi Amerika Hell on Wheels memperlihatkan percakapan antara perwakilan pemerintah Amerika Serikat dengan seorang anggota masyarakat Indian (Native American). Dalam percakapan tersebut, pemerintah berusaha meyakinkan masyarakat Indian untuk menyerahkan tanah yang mereka huni dengan imbalan tertentu. Bagi pemerintah, tanah tersebut dianggap berada dalam wilayah kewenangan negara sehingga dapat dinegosiasikan atau dialihkan untuk kepentingan pembangunan.
Namun respons dari tokoh Indian dalam adegan tersebut justru menghadirkan pertanyaan yang sederhana sekaligus menggugah: bagaimana mungkin pemerintah dapat mengatakan bahwa tanah tersebut adalah milik pemerintah? Apakah pemerintah pernah membelinya? Apakah tanah tersebut pernah diserahkan oleh mereka yang lebih dahulu hidup di sana? Dan bagaimana mungkin sebuah pemerintahan yang lahir kemudian tiba-tiba dapat mengklaim kepemilikan atas tanah yang telah dihuni oleh masyarakat jauh sebelum negara itu sendiri terbentuk?
Pertanyaan tersebut tampak sederhana, tetapi sesungguhnya menyentuh persoalan yang sangat mendasar mengenai hubungan antara negara, tanah, dan masyarakat yang telah lebih dahulu hidup di atasnya. Tanah, dalam konteks ini, bukan sekadar objek ekonomi atau administratif. Tanah merupakan ruang hidup, sumber identitas, sekaligus bagian dari sejarah suatu komunitas.
Fenomena semacam ini tidak hanya menjadi bagian dari sejarah Amerika. Dalam banyak negara, termasuk Indonesia, konflik mengenai tanah seringkali berakar pada perbedaan cara pandang antara negara modern dan masyarakat adat mengenai legitimasi penguasaan atas tanah.
Secara konstitusional, Indonesia sebenarnya telah memberikan pengakuan terhadap keberadaan masyarakat hukum adat. Hal ini tercermin dalam Undang-Undang Dasar 1945, khususnya Pasal 18B ayat (2), yang menyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat serta prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Prinsip tersebut kemudian diperkuat dalam Undang-Undang Pokok Agraria 1960, yang menjadi fondasi sistem hukum agraria nasional.
Salah satu gagasan penting dalam undang-undang tersebut adalah konsep hak menguasai dari negara, yaitu kewenangan negara untuk mengatur peruntukan, penggunaan, serta penguasaan tanah demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam perspektif ini, negara tidak diposisikan sebagai pemilik tanah, melainkan sebagai pihak yang diberi mandat untuk mengatur dan memastikan bahwa tanah digunakan untuk kepentingan bersama.
Ahli hukum agraria Indonesia seperti Boedi Harsono menegaskan bahwa hak menguasai dari negara bukanlah bentuk kepemilikan negara atas tanah, melainkan kewenangan publik untuk mengatur agar pemanfaatan tanah memberikan manfaat bagi masyarakat secara luas. Dengan demikian, konsep tersebut seharusnya tidak dimaknai sebagai legitimasi bagi negara untuk mengabaikan keberadaan hak-hak masyarakat yang telah lebih dahulu hidup dan mengelola tanah tersebut.
Namun dalam praktiknya, relasi antara negara dan masyarakat adat seringkali tidak berjalan secara seimbang. Negara hadir dengan sistem hukum formal yang berbasis administrasi—melalui peta, batas wilayah, sertifikat, serta berbagai instrumen regulasi yang menentukan status hukum suatu tanah. Sementara itu, masyarakat adat memandang tanah melalui perspektif yang jauh lebih luas: sebagai ruang hidup kolektif yang diwariskan secara turun-temurun dan memiliki dimensi sosial, kultural, bahkan spiritual.
Tanah ulayat bagi masyarakat adat bukan sekadar aset ekonomi. Ia merupakan bagian dari identitas komunitas. Tanah adalah tempat di mana generasi dilahirkan, kehidupan dijalankan, dan sejarah suatu masyarakat dibentuk. Dalam banyak komunitas adat, hubungan antara manusia dan tanah bahkan memiliki dimensi yang bersifat sakral.
Perbedaan cara pandang inilah yang kemudian sering melahirkan konflik agraria. Dalam banyak kasus, wilayah yang secara administratif dianggap sebagai tanah negara sesungguhnya merupakan wilayah yang secara historis telah lama menjadi ruang hidup masyarakat adat. Ketika negara kemudian menjalankan kebijakan pembangunan di wilayah tersebut, masyarakat adat seringkali memandangnya sebagai bentuk pengambilalihan ruang hidup mereka.
Di sinilah relevansi reforma agraria menjadi sangat penting. Program Reforma Agraria Indonesia pada dasarnya bertujuan untuk menata kembali struktur penguasaan tanah agar lebih adil dan berkeadilan sosial. Reforma agraria tidak hanya berbicara tentang redistribusi tanah atau legalisasi aset, tetapi juga tentang bagaimana negara menghadirkan keadilan dalam hubungan antara masyarakat dengan sumber daya agraria.
Namun reforma agraria berpotensi kehilangan makna substantifnya apabila masyarakat adat hanya diposisikan sebagai objek kebijakan. Pendekatan yang terlalu administratif—misalnya sekadar melakukan sertifikasi atau penataan tanpa memahami konteks sosial dan historis suatu wilayah—tidak akan mampu menyelesaikan akar persoalan konflik agraria.
Diskusi dalam tulisan ini menjadi semakin relevan ketika dikaitkan dengan kebijakan pengadaan tanah untuk pembangunan. Di Indonesia, pengadaan tanah diatur melalui Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2012 tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk Kepentingan Umum, yang kemudian dijabarkan lebih lanjut melalui berbagai peraturan pelaksana, termasuk Peraturan Pemerintah Nomor 19 Tahun 2021.
Secara normatif, regulasi tersebut telah memuat prinsip-prinsip seperti kepastian hukum, keterbukaan, partisipasi masyarakat, serta pemberian ganti kerugian yang layak dan adil bagi pihak yang tanahnya digunakan untuk pembangunan. Namun persoalan menjadi lebih kompleks ketika tanah yang terkena pembangunan merupakan wilayah yang memiliki dimensi sosial dan kultural yang kuat, seperti tanah ulayat masyarakat adat.
Sistem pengadaan tanah pada dasarnya menggunakan pendekatan kompensasi yang bersifat ekonomis, di mana kerugian dihitung berdasarkan nilai tanah, bangunan, tanaman, maupun kerugian lain yang dapat diukur secara material. Pendekatan ini mungkin memadai bagi tanah yang dipandang sebagai aset ekonomi. Akan tetapi bagi masyarakat adat, tanah seringkali memiliki makna yang jauh melampaui nilai ekonomi.
Di banyak wilayah Indonesia Timur, termasuk Papua, tanah sering dipahami sebagai “ibu.” Tanah bukan sekadar tempat berpijak, melainkan sumber kehidupan yang melahirkan, memberi makan, serta menopang keberlangsungan suatu komunitas. Di atas tanah itulah generasi dilahirkan, kehidupan dijalankan, sejarah keluarga terbentuk, dan pada akhirnya manusia kembali ketika hidupnya berakhir.
Dalam perspektif seperti ini, tanah bukanlah benda mati yang sepenuhnya dapat dinilai dengan uang. Oleh karena itu muncul pertanyaan yang sangat mendasar: apakah ganti kerugian dalam bentuk materi benar-benar dapat menggantikan peran dan fungsi tanah bagi masyarakat adat?
Ganti kerugian mungkin dapat menggantikan nilai ekonomi tanah, tetapi seringkali tidak mampu menggantikan nilai sosial, kultural, dan spiritual yang melekat padanya. Di sinilah tantangan terbesar bagi kebijakan pertanahan modern: bagaimana menjalankan pembangunan untuk kepentingan umum tanpa mengabaikan makna tanah bagi masyarakat yang hidup di atasnya.
Pemikiran hukum progresif dari Satjipto Rahardjo mengingatkan bahwa hukum seharusnya hadir untuk melayani manusia, bukan sebaliknya manusia dipaksa menyesuaikan diri dengan hukum. Dalam konteks pertanahan, prinsip ini menjadi sangat relevan: regulasi mengenai tanah seharusnya tidak hanya mempertimbangkan aspek administratif dan ekonomi, tetapi juga memahami dimensi sosial dan kemanusiaan yang melekat pada hubungan antara manusia dan tanahnya.
Barangkali pertanyaan sederhana dari seorang Indian dalam Hell on Wheels itu juga merupakan pertanyaan yang perlu terus diajukan kepada negara modern: ketika negara mengklaim tanah, apakah negara benar-benar memahami sejarah manusia yang telah hidup di atas tanah tersebut jauh sebelum negara itu sendiri lahir?
Pertanyaan tersebut tidak dimaksudkan untuk meniadakan peran negara, melainkan untuk mengingatkan bahwa legitimasi negara dalam mengatur tanah seharusnya selalu berjalan seiring dengan penghormatan terhadap sejarah, hak, dan keberadaan masyarakat yang lebih dahulu hidup di atasnya.
Dalam perspektif itulah reforma agraria seharusnya dimaknai: bukan sekadar sebagai program kebijakan, melainkan sebagai upaya menghadirkan keadilan dalam hubungan antara negara, tanah, dan masyarakat. Dan dalam hubungan tersebut, masyarakat adat tidak seharusnya diposisikan sebagai objek yang diatur, melainkan sebagai subjek yang keberadaannya patut dihargai, diakui, dan dihormati.
