Dalam ilmu ekonomi, laut merupakan sumber daya milik bersama (commons resources). Secara sederhana, hal tersebut bermakna bahwa siapa saja dapat memanfaatkannya, namun tak seorang pun benar-benar memilikinya. Dalam perspektif ekologi, Garrett James Hardin (1968) memandang ini sebagai sebuah persoalan karena setiap individu akan bertindak secara rasional untuk memaksimalkan keuntungan pribadinya.
Ketika laut dimanfaatkan secara bebas dan terbuka (open access), maka setiap individu/kelompok akan meningkatkan upaya penangkapan yang dilakukan (fishing effort). Intensitas seperti ini dapat menyebabkan stok ikan memburuk dan melebihi daya lentingnya, hingga pada akhirnya terjadi biological tragedy of the commons.
Secara teoritis, ekonomi kelembagaan menawarkan dua pendekatan untuk mengatasi persoalan ini. Pertama, pengaturan oleh negara melalui regulasi dan pembatasan. Kedua, pengelolaan kolektif oleh institusi adat. Dalam konteks Indonesia sebagai negara kepulauan, keduanya dituntut berjalan beriringan. Negara memiliki kewenangan dan jangkauan yang luas, sementara institusi adat memiliki legitimasi sosial dan kearifan lokal yang telah teruji lintas generasi. Dengan demikian, integrasi kebijakan negara dan insititusi adat menjadi penting dalam pengelolaan laut Indonesia.
Kondisi dan Tantangan Pengelolaan Laut Indonesia
Pengelolaan laut Indonesia dilaksanakan berdasarkan pembagian wilayah laut ke dalam sebelas Wilayah Pengelolaan Perikanan Negara Republik Indonesia (WPPNRI). Setiap wilayah memiliki karakteristik ekologis, jenis komoditas, serta dinamika sosial-ekonomi yang berbeda. Melalui rencana zonasi wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil, negara membagi ruang laut ke dalam beragam peruntukan, mulai dari zona perikanan tangkap, kawasan konservasi, alur pelayaran, hingga kawasan pemanfaatan umum.
Namun demikian, kerangka pengelolaan tersebut belum sepenuhnya menyentuh akar persoalan sumber daya milik bersama (commons resources problem). Dalam hal ini, masih terdapat tantangan berupa sulitnya membatasi akses dan menegakkan aturan di lapangan.
Wilayah laut yang luas dan terbuka menjadikan pengawasan memiliki biaya tinggi sehingga kerap tidak menjangkau seluruh aktivitas. Akibatnya, tekanan pemanfaatan terus berjalan. Tantangan inilah yang pada akhirnya bermuara pada satu indikator permasalahan, yaitu pemanfaatan berlebih. Berdasarkan Keputusan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 19 Tahun 2022, sebagian besar sumber daya perikanan nasional diperkirakan telah mengalami pemanfaatan berlebih (overexploited), terutama pada komoditas bernilai tinggi seperti lobster dan ikan karang.
Intervensi Negara dalam Menghadapi Commons Resources Problem
Pemerintah melalui Kementerian Kelautan dan Perikanan telah menetapkan berbagai kebijakan untuk mengintervensi persoalan ini. Beberapa kebijakan yang pernah ditetapkan KKP dalam mengelola pemanfaatan sumber daya laut antara lain moratorium kapal eks-asing (Permen-KP 56/2014), pelarangan penggunaan alat tangkap cantrang (Permen-KP 2/2015), hingga Penangkapan Ikan Terukur (PP 11/2023).
Dalam perspektif ekonomi kelembagaan, beragam kebijakan tersebut merupakan penataan hak (property rights) dan aturan main untuk mengatasi kegagalan pengelolaan sumber daya milik bersama. Melalui moratorium kapal eks-asing, negara menegaskan hak kolektif atas perairannya dan menutup de facto open access terhadap perairan Indonesia oleh aktor eksternal. Melalui pelarangan alat tangkap tertentu, negara menetapkan standar teknologi untuk menekan eksternalitas terhadap ekosistem.
Adapun melalui kuota dalam Penangkapan Ikan Terukur, negara memberikan quasi-property rights yang membuat pelaku usaha memiliki insentif untuk menjaga kelestarian stok, sebagaimana argumen Coase (1960) tentang efisiensi melalui kepastian hak. Dengan demikian, pengelolaan kelautan pada dasarnya merupakan upaya negara menata hak pemanfaatan atas sumber daya yang semula terbuka bebas.
Namun, keterbatasan berbagai kebijakan ini terletak pada biaya pemantauan dan koordinasi yang kompleks. Selain itu, implementasi larangan alat tangkap cantrang menghadapi resistensi yang signifikan dari nelayan pengguna cantrang, terutama di wilayah pantai utara Jawa. Resistensi tersebut muncul karena kebijakan dipersepsikan menghilangkan sumber penghasilan tanpa menyediakan alternatif yang setara, baik dalam bentuk substitusi alat tangkap maupun kompensasi sosial-ekonomi. Adapun kebijakan Penangkapan Ikan Terukur berpotensi memunculkan perilaku rente dan resistensi dari para nelayan dan pelaku usaha yang memandang kebijakan ini sebagai pembatasan ruang gerak ekonominya.
Collective Action Masyarakat Adat sebagai Alternatif Pengelolaan
Ketika negara hadir melalui intervensi kebijakan nasional, masyarakat pesisir telah lama mengembangkan institusi adat dalam mengelola sumber daya perikanan secara kolektif. Mereka secara turun temurun mengatur waktu penangkapan, jenis alat tangkap, zona pemanfaatan, hingga sanksi sosial bagi pelanggar. Sasi Laut di Maluku, Panglima Laot di Aceh, Lilifuk di Nusa Tenggara Timur, Awig-awig di Bali dan Lombok, serta Mane'e di Sangihe merupakan contoh kekayaan institusi adat yang tumbuh dari pengalaman empiris masyarakat.
Menurut Ostrom, seorang peraih nobel bidang ekonomi tahun 2009, institusi semacam ini dapat menjadi solusi yang efektif terhadap tragedy of the commons tanpa harus bergantung pada intervensi negara secara penuh. Namun demikian, pendekatan ini kerap menghadapi permasalahan dari pelaku eksternal seperti kapal industri berskala besar. Sebab, institusi adat umumnya hanya meliputi perairan pesisir, sehingga tidak menjangkau wilayah laut lepas yang menjadi area operasi kapal industri.
Pentingnya Harmonisasi Kebijakan Nasional dan Institusi Adat
Sejumlah pendekatan kolaboratif antara kebijakan nasional dan institusi adat sebenarnya telah hadir dalam sistem pengelolaan laut nasional, baik melalui pelibatan masyarakat dalam pengawasan (Kelompok Masyarakat Pengawas) maupun pengakuan wilayah kelola masyarakat adat (Peraturan Menteri Kelautan dan Perikanan Nomor 8 Tahun 2018). Namun demikian, sebagian besar keterlibatan tersebut masih berhenti pada tataran pengawasan dan pengakuan, belum menjangkau pengambilan keputusan.
Harmonisasi kebijakan pengelolaan laut Indonesia perlu diperkuat menuju integrasi yang lebih kuat dalam kerangka co-management. Negara dan institusi adat perlu ditempatkan dalam struktur tata kelola berjenjang dengan pembagian peran yang sesuai dengan keunggulan masing-masing. Negara unggul pada cakupan yurisdiksi yang luas, kapasitas hukum yang mengikat, serta kemampuan menghadapi aktor eksternal. Institusi adat melalui collective action unggul pada biaya pengawasan yang relatif rendah, legitimasi sosial yang tinggi, serta adaptasi terhadap kondisi lokal.
Panglima Laot di Aceh menjadi bukti nyata bahwa co-management dalam pengelolaan sumber daya laut bukan sekadar konstruksi teoritis. Pengakuan formal melalui Qanun Aceh Nomor 10 Tahun 2008 tidak menghilangkan karakter adat, melainkan memperkuat kapasitas institusi untuk berinteraksi dengan struktur pengelolaan perikanan modern. Model ini dapat menjadi rujukan untuk mengembangkan kerangka serupa di provinsi lain yang memiliki institusi adat pesisir.
Pemerintah dalam hal ini dapat menempuh langkah konkret meliputi pengakuan formal institusi adat yang lebih banyak dalam regulasi perikanan nasional, pembagian peran antara negara dan komunitas adat, pembentukan struktur tata kelola berjenjang, serta penyediaan mekanisme resolusi konflik. Indonesia memiliki garis pantai lebih dari 108.000 kilometer dan kekayaan institusi adat pesisir yang tersebar di seluruh nusantara. Keduanya adalah aset yang tidak dimiliki oleh negara lain. Pertanyaan berikutnya: apakah harmonisasi kebijakan nasional dan institusi adat yang ada saat ini sudah cukup kuat dalam mewujudkan pengelolaan laut yang berkelanjutan di Indonesia?
Denanda Febry Kurniavandi, Mahasiswa Magister Perencanaan Ekonomi dan Kebijakan Pembangunan, Fakultas Ekonomi dan Bisnis, Universitas Indonesia, dan Perencana di Kementerian Kelautan dan Perikanan RI.
(akd/ega)
