Air mata tak terbendung saat Titi Anggraini mempertahankan disertasinya yang berjudul “Dampak Legislative Inaction dalam Tata Kelola Pemilu Serentak 2024 dan Urgensinya terhadap Pembentukan Komisi Hukum Pemilu di Indonesia”. Pengalamannya lebih dari dua dekade menyelami dunia kepemiluan membawa disertasinya pada satu kesimpulan yang mendalam.
Bagi Titi, carut-marut pemilu Indonesia bukan soal kerumitan sistem, melainkan berhulu pada undang-undang yang terus dibiarkan usang tanpa perbaikan. Maka, ketika Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Pemerintah sepakat mencabut Rancangan Undang-Undang (RUU) Pemilu dari daftar Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas pada 9 Maret 2021, Titi tidaklah terkejut. Padahal, draf naskah akademiknya telah rampung sejak April 2020 dan sejumlah putusan Mahkamah Konstitusi (MK) sudah mengantre untuk ditindaklanjuti.
Di tengah situasi tersebut, ingatan kolektif tentang Pemilu 2019 masih membekas setelah tragedi yang merenggut 894 nyawa petugas Kelompok Penyelenggara Pemungutan Suara (KPPS) akibat kelelahan. Meski semua pihak sadar revisi itu mendesak dan akar masalahnya sudah kasatmata, nyatanya perbaikan tersebut tetap urung dilakukan.
Yang lebih mengusik pikirannya, DPR di periode yang sama justru sibuk mengesahkan undang-undang lain dalam tempo kilat. Undang-Undang (UU) Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) direvisi dalam 12 hari, UU MK dibahas hanya tujuh hari, bahkan UU Cipta Kerja yang merevisi 79 undang-undang sekaligus tuntas dalam 167 hari. Namun, revisi UU Pemilu yang draf lengkapnya sudah tersedia justru tidak beranjak satu langkah pun.
Titi menyebut fenomena itu dengan istilah legislative inaction, sebuah kondisi ketika parlemen tidak melakukan tindakan yang secara konstitusional maupun fungsional seharusnya dilakukan. Kondisi ini bukanlah kebuntuan atau deadlock, melainkan pilihan politik yang disengaja dan terstruktur oleh DPR dan Pemerintah untuk tidak merevisi UU Pemilu. Padahal, terdapat kebutuhan objektif, seperti inkonsistensi norma, putusan MK, dan evaluasi pasca-Pemilu 2019.
“Legislative inaction dalam pengaturan Pemilu Serentak 2024 bukanlah kekosongan hukum, melainkan pilihan politik yang disengaja dan terstruktur,” kata Titi dalam Sidang Terbuka Promosi Doktor Program Doktor Ilmu Hukum di Universitas Indonesia, Depok, Jawa Barat, Senin (15/6/2026).
Padahal, lanjutnya, ada tiga alasan kuat yang seharusnya mendorong revisi. Pertama, UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilu menyimpan banyak inkonsistensi, ketidaksinkronan, dan kekosongan norma. Kedua, sejumlah putusan MK telah membatalkan atau merekonstruksi norma penting yang butuh harmonisasi. Ketiga, hasil evaluasi Pemilu 2019 menunjukkan perlunya perbaikan desain keserentakan, sistem pencalonan, dan beban kerja penyelenggara. Namun, semua alasan itu diabaikan oleh pembentuk undang-undang.
Akar pengabaian itu, menurut Titi, terletak pada konfigurasi politik pascapemilu 2019. Hampir seluruh partai bergabung dalam koalisi pendukung pemerintah. Dalam kondisi itu, kepentingan partai lebih dominan daripada kebutuhan reformasi hukum.
Partai-partai besar diuntungkan dengan tetap dipertahankannya ambang batas pencalonan presiden atau presidential threshold. Sementara partai kecil dan menengah diuntungkan karena ambang batas parlemen atau parliamentary threshold tidak dinaikkan.
Pembatalan revisi UU Pemilu pada akhirnya adalah kompromi yang memuaskan semua pihak di koalisi. Presiden pun cukup tidak mengirim Surat Presiden (Surpres) untuk memulai pembahasan. Dengan demikian, rencana revisi UU Pemilu berhenti tanpa ada pihak yang harus menyatakan penolakan secara terbuka.
Mengutip pakar hukum pemilu Amerika Serikat, Heather K Gerken, Titi menyebut kondisi itu sebagai foxes guarding the henhouse, rubah yang menjaga kandang ayam. Pihak yang paling berkepentingan dengan hasil pemilu memegang kendali penuh atas aturan mainnya. Dalam situasi itu, diam bukan ketidakmampuan, melainkan strategi.
Legislative inaction tidak hanya berdampak pada satu aspek tertentu, tetapi juga merusak keseluruhan rantai tata kelola pemilu, mulai dari pembentukan norma, pelaksanaan, hingga penyelesaian sengketa.
Akibatnya, sejak RUU Pemilu dicabut dari Prolegnas Prioritas pada Maret 2021 hingga tahapan Pemilu 2024 tuntas, MK menerima 94 permohonan pengujian UU Pemilu. Jumlah permohonan itu meningkat hampir dua kali lipat dibanding 52 permohonan pada periode Pemilu 2019. Sebanyak 12 permohonan di antaranya dikabulkan.
Bila dihitung sejak undang-undang itu disahkan pada 16 Agustus 2017, total gugatan mencapai 152 kali. Angka itu menjadikan UU Pemilu sebagai undang-undang yang paling banyak diuji ke MK sejak lembaga itu berdiri pada 2003.
Padahal, sejumlah putusan MK berdampak luas terhadap aturan main Pemilu 2024. Di antaranya penataan daerah pemilihan, alokasi kursi, serta rekonstruksi ambang batas pencalonan kepala daerah.
Sejumlah putusan lain juga mesti dilaksanakan di Pemilu 2029, antara lain rekonstruksi ambang batas parlemen, penghapusan ambang batas pencalonan Presiden dan Wakil Presiden, hingga pemisahan pemilu nasional dan lokal. Semua perubahan besar itu tidak lahir dari revisi undang-undang, melainkan dari putusan MK.
Menurut Titi, kondisi ini merupakan eskalasi yudisialisasi politik dalam pengaturan pemilu. MK yang semula berperan sebagai penguji norma telah bergeser menjadi quasi-lawmaker atau pembuat aturan de facto.
Masalahnya, MK tidak bisa menindaklanjuti putusannya sendiri. Setiap putusan butuh undang-undang untuk bisa dilaksanakan. Ketika DPR dan Pemerintah memilih diam, putusan-putusan itu mengakibatkan ketidakpastian hukum dan membuka celah yang dimanfaatkan untuk kepentingan tertentu.
Tanpa revisi UU Pemilu, kekosongan pengaturan diisi melalui Peraturan Komisi Pemilihan Umum (KPU). Namun, dalam proses penyusunannya, KPU wajib berkonsultasi dengan DPR.
Akibatnya, mekanisme yang seharusnya bersifat teknis berubah menjadi pintu masuk bagi tekanan politik. Perlahan, KPU yang seharusnya independen tidak lagi bisa sepenuhnya bekerja atas dasar pertimbangannya sendiri.
Titi memaparkan tiga peristiwa yang menunjukkan ketimpangan dalam regulasi pemilu. Pertama, Peraturan KPU Nomor 6 Tahun 2023 tentang daerah pemilihan dan alokasi kursi dinilai mencederai prinsip proporsionalitas. Kedua, Peraturan KPU Nomor 10 Tahun 2023 terkait keterwakilan perempuan dianggap tidak sejalan dengan putusan Mahkamah Agung. Terakhir, longgarnya aturan bagi mantan terpidana dalam pencalonan menciptakan celah manipulasi yang sulit dikendalikan.
Kasus-kasus tersebut, imbuhnya, merupakan manifestasi dari abusive electoral regulation, kondisi di mana regulasi tampak sah secara prosedural, namun secara substansial mencederai prinsip demokrasi elektoral. Melalui mekanisme ini, aturan teknis disalahgunakan untuk mengubah fondasi demokrasi tanpa menempuh jalur legislasi yang akuntabel dan transparan.
Dampaknya, integritas penyelenggaraan Pemilu 2024 dinilai sebagai yang terburuk dalam satu dekade terakhir. Siklus tata kelola yang seharusnya mengalir harmonis, dari legislasi, administrasi, hingga adjudikasi, kini tercerabut. Fase legislasi seolah lenyap, memaksa pemilu berjalan di atas fondasi yang telah retak sejak permulaan.
“Legislative inaction tidak hanya berdampak pada satu aspek tertentu, tetapi juga merusak keseluruhan rantai tata kelola pemilu, mulai dari pembentukan norma, pelaksanaan, hingga penyelesaian sengketa,” ujar Titi.
Oleh karena itu, ia mengusulkan pembentukan Komisi Hukum Pemilu, lembaga negara independen yang permanen, berbasis keahlian, dan nonpartisan. Komisi ini tidak mengambil alih kewenangan legislasi DPR, tetapi berfungsi sebagai pemicu, pengawas, dan pengikat proses reformasi hukum pemilu.
Tugasnya menyusun naskah akademik dan draf RUU Pemilu secara berkelanjutan, mengevaluasi pelaksanaan pemilu, menindaklanjuti putusan MK, serta merumuskan agenda reformasi jangka panjang.
Masa jabatan anggota ditetapkan sepuluh tahun tanpa perpanjangan, serta mensyaratkan rekam jejak bebas partai politik dalam kurun waktu 15 tahun terakhir. Efektivitasnya bergantung pada mekanisme comply or explain, yang mewajibkan DPR untuk mempublikasikan alasan secara terbuka apabila mereka mengabaikan rekomendasi komisi.
Titi menuturkan, ada empat negara yang menjalankan model serupa, yakni Kanada dengan Lortie Commission, Selandia Baru dengan Royal Commission on the Electoral System, Inggris dengan Jenkins Commission, dan Afrika Selatan dengan Electoral Task Team serta Electoral Reform Consultation Panel. Komisi-komisi itu tidak menggantikan parlemen, tetapi menyediakan kajian objektif dan berbasis bukti yang membuat reformasi hukum pemilu tidak lagi semata bergantung pada kehendak politik.
Menurutnya, landasan konstitusional pembentukan Komisi Hukum Pemilu sudah tersedia. Pasal 22E Ayat (5) Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 dan Putusan MK No. 11/PUU-VIII/2010 membuka ruang bagi pembentukan lembaga pendukung penyelenggaraan pemilu di luar KPU dan Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu). Urgensinya meningkat setelah Putusan MK Noomor 135/PUU-XXII/2024 yang memisahkan siklus pemilu nasional dan lokal.
“Dengan adanya Komisi Hukum Pemilu, legislative inaction tidak lagi menjadi tindakan yang tidak terlihat, melainkan keputusan yang harus dipertanggungjawabkan secara terbuka," pungkas Titi.
Guru Besar Hukum Tata Negara UI sekaligus promotor Titi, Satya Arinanto, menegaskan bahwa temuan mengenai legislative inaction adalah kontribusi pemikiran yang krusial.
Menurutnya, Titi mampu mengungkap bahwa ketiadaan tindakan pembentuk undang-undang dapat melahirkan dampak konstitusional yang sama seriusnya dengan tindakan legislasi itu sendiri.
"Kajian ini menjadi penting karena pengalaman pasca-Pemilu Serentak 2019 menunjukkan kebutuhan besar untuk pembaruan hukum. Namun, proses revisi Undang-Undang Pemilu tidak berlanjut, sehingga sejumlah persoalan mendasar tetap diwariskan ke penyelenggaraan Pemilu Serentak 2024 tanpa penyelesaian komprehensif," ujarnya.
