Oleh: Herman Kajang
Direktur Eksekutif KOPEL Indonesia
“Vampir tidak selalu datang pada malam hari. Dalam tata kelola pemerintahan, ia bisa hadir dalam bentuk kebijakan yang terus-menerus mengisap ruang fiskal daerah. Setiap kali pemerintah pusat melahirkan program nasional tanpa pembiayaan yang memadai, setetes demi setetes ‘darah’ APBD mengalir ke beban yang tidak dirancang oleh daerah. Tidore hanyalah korban yang mulai berteriak. Masih banyak daerah lain yang diam sambil perlahan kehilangan daya hidupnya.”
Kasus Kota Tidore Kepulauan bukanlah sekadar persoalan keterlambatan membayar gaji pegawai atau sempitnya ruang fiskal APBD. Tidore adalah cermin retaknya desain hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Apa yang terjadi di Tidore sesungguhnya sedang dialami banyak daerah, hanya saja belum semuanya berani mengatakannya secara terbuka.
Selama dua dekade reformasi, pemerintah pusat terus mengklaim Indonesia sebagai salah satu negara dengan sistem desentralisasi terbesar di dunia. Klaim itu memang tampak benar jika dilihat dari banyaknya urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Namun, jika diukur dari siapa yang menguasai sumber daya fiskal, menentukan standar pelayanan, menetapkan program prioritas, hingga mengendalikan arah pembangunan, sesungguhnya Indonesia sedang bergerak kembali menuju sentralisasi dalam wajah baru.
Daerah diberi kewenangan administratif, tetapi kehilangan kemandirian fiskal. Daerah diberi tanggung jawab politik, tetapi tidak memiliki keleluasaan menentukan prioritas anggaran. Yang lahir bukan otonomi, melainkan ketergantungan yang dilegalkan melalui regulasi.
Padahal, Pasal 18 UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menegaskan bahwa pemerintahan daerah mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Amanat konstitusi ini tidak hanya berbicara mengenai pembagian urusan, tetapi juga mengandung prinsip bahwa setiap urusan harus disertai kemampuan untuk melaksanakannya. Otonomi tanpa sumber daya hanyalah slogan.
Prinsip tersebut kemudian diterjemahkan dalam teori fiscal federalism yang dikembangkan Richard Musgrave dan Wallace Oates. Teori ini menegaskan bahwa pembagian kewenangan harus diikuti pembagian sumber pembiayaan. Dalam administrasi publik dikenal prinsip money follows function. Artinya, ketika pemerintah pusat menambah fungsi, kewajiban, atau standar pelayanan kepada daerah, maka anggaran harus mengikuti.
Yang terjadi sekarang justru kebalikannya. Pemerintah pusat menetapkan berbagai kebijakan nasional, mulai dari pengangkatan PPPK, standar pelayanan minimum, program prioritas nasional, hingga berbagai kewajiban administratif lainnya. Namun, ketika tiba saat membayar konsekuensi fiskalnya, pemerintah daerah diminta menyesuaikan APBD masing-masing. Inilah yang dalam literatur kebijakan publik disebut sebagai unfunded mandate, yaitu pemerintah tingkat atas menciptakan kewajiban tanpa menyediakan pembiayaan yang memadai.
Kasus Tidore menjadi bukti nyata. Pemerintah kota harus menghadapi tekanan belanja pegawai yang semakin besar, sementara ruang fiskalnya semakin sempit. Persoalannya bukan karena daerah menolak meningkatkan kesejahteraan aparatur, tetapi karena kebijakan nasional lahir tanpa desain pembiayaan yang seimbang. Tidore hanyalah daerah yang paling jujur menyampaikan persoalannya. Banyak daerah lain menghadapi masalah serupa, tetapi memilih diam karena khawatir dianggap tidak mendukung kebijakan pusat.
Ironisnya, pemerintah pusat memperoleh keuntungan politik dari kebijakan tersebut. Pengangkatan PPPK diumumkan sebagai keberhasilan nasional. Program-program prioritas dipromosikan sebagai bukti keberpihakan negara. Namun ketika APBD mengalami tekanan, pembangunan daerah melambat, atau pelayanan publik menurun, yang berdiri di hadapan kemarahan masyarakat adalah kepala daerah, bukan kementerian di Jakarta.
Hubungan seperti ini tidak sehat bagi demokrasi maupun bagi tata kelola pemerintahan. Pemerintah pusat memonopoli keputusan, sedangkan pemerintah daerah memikul akibatnya.
UU Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah sesungguhnya membawa semangat memperbaiki kualitas belanja daerah. Namun implementasinya memperlihatkan kecenderungan yang berbeda. Regulasi semakin ketat mengatur bagaimana daerah membelanjakan uangnya, tetapi tidak secara proporsional memperbesar kapasitas fiskalnya. Akibatnya, ruang diskresi kepala daerah semakin mengecil. APBD berubah menjadi dokumen yang dipenuhi belanja wajib, sementara ruang inovasi pembangunan semakin sempit.
Pertanyaan mendasarnya adalah: jika hampir seluruh prioritas ditentukan pemerintah pusat, sebagian besar sumber pendapatan dikendalikan pemerintah pusat, dan belanja daerah juga diatur secara rinci oleh pemerintah pusat, di mana letak otonomi daerah yang dijanjikan konstitusi?
Yang sedang berlangsung bukan lagi desentralisasi. Yang terjadi adalah resentralisasi fiskal melalui instrumen regulasi. Daerah tetap memikul kewajiban, tetapi kehilangan kebebasan menentukan kebijakan. Mereka menjadi pelaksana administratif yang bertanggung jawab atas keputusan yang dibuat pihak lain.
Karena itu, hubungan keuangan pusat dan daerah perlu ditata ulang. Pemerintah pusat harus kembali kepada prinsip konstitusi dan teori desentralisasi yang sehat.
Pertama, setiap kebijakan nasional yang menimbulkan beban fiskal wajib disertai pembiayaan yang memadai dari APBN.
Kedua, transfer ke daerah harus dihitung berdasarkan kebutuhan riil penyelenggaraan urusan pemerintahan, bukan semata-mata berdasarkan formula administratif.
Ketiga, daerah harus diberikan ruang fiskal yang lebih luas untuk menentukan prioritas pembangunan sesuai karakteristik dan kebutuhan masyarakatnya.
Keempat, pemerintah pusat harus berhenti memindahkan beban fiskal kepada daerah hanya demi mempertahankan popularitas kebijakan nasional.
Jika koreksi ini tidak dilakukan, maka kasus Tidore bukanlah yang terakhir. Akan muncul Tidore-Tidore baru di berbagai penjuru Indonesia. Satu demi satu daerah akan kehilangan kemampuan fiskalnya, bukan karena mereka boros, tetapi karena dipaksa membiayai keputusan yang tidak mereka buat.
Desentralisasi seharusnya mendekatkan negara kepada rakyat. Namun apabila yang didekatkan hanyalah beban, sementara kewenangan dan sumber daya tetap tersentralisasi, maka yang sesungguhnya sedang kita pelihara bukan otonomi daerah, melainkan ilusi otonomi. Dan ilusi tidak pernah mampu membangun Indonesia yang adil bagi seluruh daerah. (*)
