Sudah seperempat abad lebih otonomi daerah dimulai sejak 1 Januari 2001. Dua aturan utama yang menjadi penanda penting, yakni Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah serta Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah.
Dengan modal politik awal kedua UU itu, demokratisasi kini sudah jauh lebih dirasakan di daerah dengan berbagai kewenangan di tangan pemerintah daerah. Kabupaten dan kota yang di era Orde Baru, berdasarkan Undang Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah hanya menjadi kepanjangan tangan pemerintah pusat, sudah bertransformasi menjadi lembaga politik yang lebih otonom.
Struktur relasi pemerintah pusat dan daerah pun berangsur-angsur berubah secara mendasar dengan dua kali revisi Undang-undang otonomi daerah untuk memperkuat proses pengambilan keputusan publik di daerah. Transfer dana pusat ke daerah mencakup mayoritas daerah; pendelegasian 32 wewenang pemerintah ke pemerintah daerah, berdampak positif mendekatkan pelayanan publik kepada masyarakat.
Namun, tantangan muncul dari kapasitas birokrasi dan akuntabilitasnya yang justru menunggangi sistem politik lokal. Ada problem laten dari pelaksanaan otonomi daerah. Alih-alih memberi nilai tambah, banyak aparat birokrasi daerah justru menjadikan otonomi daerah arena membangun jejaring patronase, mencari rente dari perizinan dan memperkuat dinasti politik. Alias, dimanfaatkan para maling di daerah.
Data penindakan korupsi dari Laporan KPK Tahun 2025 memperlihatkan tingkat keparahan pola klientelistik tersebut. Pada November 2025 KPK menyatakan bahwa 854 dari 1666 perkara (51 persen) yang ditanganinya melibatkan pejabat daerah dari unsur eksekutif maupun legislatif.
KPK memperkirakan situasi tersebut terjadi karena para kepala daerah harus mengembalikan biaya politik yang tinggi saat masa kampanye, dengan tuntutan imbal balik dari para pemodal terhadap proyek pemerintah.
KPK bahkan mencatat beberapa kepala daerah yang baru dilantik pada Februari 2025 telah terseret perkara korupsi pada tahun itu juga dengan pola melibatkan keluarga, tim sukses, birokrasi dan pengusaha daerah. Hal ini menegaskan bahwa desentralisasi dalam hal anggaran dan kewenangan ternyata belum cukup diimbangi control dan akuntabilitas yang kuat di daerah.
Bukti lain, dalam catatan Guru Besar IPDN, Prof. Djohermansyah Djohan, selama era otonomi pascareformasi tercatat telah 475 kasus hukum menjerat kepala daerah maupun wakil kepala daerah. Dari jumlah itu, mayoritas yaitu 425 kasus (atau 89 persen) adalah kasus korupsi, sedangkan 51 kasus adalah jenis kasus lainnya.
Level bupati adalah kepala daerah paling banyak terjerat kasus korupsi diikuti walikota, wakil bupati, gubernur, wakil walikota, dan wakil gubernur. Sementara jika dilihat secara pasangan, bupati dan wakil bupati merupakan yang terbanyak terjerat kasus korupsi mencapai 69 persen (293 kasus), diikuti dengan walikota dan wakil walikota 21 persen (87 kasus), dan gubernur serta wakil gubernur 11 persen (46 kasus).
Besarnya jumlah kasus mengindikasikan bahwa boleh jadi perbuatan maling anggaran ini bersifat sistemik. Oleh karena itu, dalam pandangan Djohermansyah Djohan, pelaksanaan otonomi semestinya tidak semata ditentukan oleh luasnya pelimpahan kekuasaan dan kewenangan, melainkan oleh keseimbangan antara kewenangan itu dengan kapasitas pemerintahan daerah (governance capability).
Bagaimanapun saat ini terjadi ketimpangan kapasitas pemerintahan di daerah-daerah dalam kerangka otonomi dan disadari oleh para ahli. Daerah yang lebih rendah kapasitasnya justru lebih memerlukan bantuan dan pembinaan pusat, tidak bisa di-“gebyah uyah” (disamaratakan) dengan daerah yang sudah lebih maju.
Bahkan kerangka pilihan langsung kepala daerah seperti saat ini juga patut dipertimbangkan kembali apakah masih layak diterapkan, terutama untuk daerah-daerah yang berpenduduk minim (misalnya, hanya terdiri beberapa kecamatan di Kalimantan Utara), atau kondisi SDM dan budaya sangat komunal tradisional seperti di daerah-daerah pegunungan Papua (Djohermansyah, 2024).
Saat ini semua ukuran dianggap sama untuk semua daerah, sehingga daerah yang minim kapasitas pemerintahan justru terjerembab dalam lingkaran kekuasaan para “strong man” sebagaimana tesis Joey S. Migdal maupun para “boss man” sebagaimana dinyatakan John T. Sidel. Mereka menguasai politik daerah dan menjalankan agenda kekuasaan dan dinasti politik mereka melalui kekuatan karisma, jejaring birokrasi maupun kekayaan dan berkolaborasi dengan aparat keamanan hingga preman lokal.
Sementara itu, Robert Endi Jaweng melihat ketimpangan pelaksanaan otonomi daerah dari dimensi politik, administrasi, fiskal dan ekonomi. Dimensi politik dinilai memiliki capaian lumayan dalam hal menciptakan otonomi politik lokal, sirkulasi elite lokal dan pelaksanaan mekanisme demokrasi langsung melalui pilkada. Sayangnya, capaian dari dimensi politik ini memiliki kekurangan yakni masih absennya kualitas aspek representasi dan kontrol kekuasaan (Endi Jaweng, 2024).
Contohnya, rekrutmen calon kepala daerah dan anggota legislatif daerah masih bergantung kepada keputusan ketum partai/elite politik di Jakarta. Biaya kampanye dan pencalonan, mahar politik, serta berbagai pembiayaan terkait pembelian suara (politik uang alias vote buying).
Partai politik dan DPRD yang seharusnya melakukan fungsi pengawasan, pendidikan politik dan check and balances justru merupakan bagian dari ekosistem transaksi yang ada. Mereka menjadi bagian dari persoalan dan tak memberi solusi sehingga tak mampu menghasilkan cara baru kekuasaan bekerja.
Edward Aspinall dan Warren Berenschot menyebut pola ini sebagai demokrasi klientelistik dimana sumber daya negara dipertukarkan melalui jaringan personal yang menghubungkan elite, perantara dan pemilih (Aspinall dan Berenschot, 2019).
Pelaksanaan politik seperti ini pada gilirannya menular ke dimensi lainnya termasuk administratif, fiskal dan anggaran. Kepala daerah yang terpilih dengan cara-cara pragmatis (politik dan uang), akan cenderung mempolitisasi birokrasi, mengarahkan belanja pada proyek-proyek yang “basah”, dan mengkooptasi perizinan sebagai alat pemerasan.
Berbagai kegagalan dalam dimensi politik ini mencerminkan lemahnya fungsi pengawasan oleh DPRD, parpol pengusung, media lokal yang tak independen, dan lemahnya civil society lokal.
Masalah politik pemerintah lokal itu kini diperparah dengan ditariknya sebagian kewenangan pemerintah daerah dalam nuansa resentralisasi yang masif. Beberapa urusan remeh-temeh seperti izin-izin pertambangan golongan C (pasir, batu, mineral), yang banyak dilakukan rakyat dan menimbulkan dampak langsung kepada daerah juga kini ditarik ke provinsi. Demikian pula, sejak tahun anggaran 2025, terjadi pengurangan dalam porsi besar (30-an persen) Transfer Dana ke Daerah (TKD).
Alasannya, mencegah kebocoran dana dan fokus penggunaan untuk program prioritas nasional. Akibatnya, banyak pemda kelabakan membayar berbagai kebutuhannya, termasuk gaji karyawan dan pembangunan daerah. Sejumlah kepala daerah sudah sungguh-sungguh mempertanyakan hal ini seperti Bupati Siak, Riau Afni Zulkifli maupun Gubernur Maluku Utara Sherly Laos.
Wajah kontradiktif ini adalah gambaran umum dari dampak desentralisasi daerah yang menghasilkan kualitas hasil pembangunan. Bagaimanapun, penerapan otonomi tidak bisa berdasar satu ukuran untuk semua daerah (one fits for all), karena sangat beragamnya kapasitas dan kondisi daerah di Indonesia. Perbedaan dibentuk oleh tradisi budaya/agama, gaya hidup, ekonomi, hingga tingkat pendidikan.
Dalam ukuran dimensi administratif seperti menghadirkan inovasi dan pelayanan publik, desentralisasi ada pula yang menampilkan wajah keberhasilan. Indeks Inovasi Daerah 2024 menunjukkan berbagai pemerintah provinsi, kabupaten dan kota berhasil mengembangkan berbagai inovasi. Jawa Timur, Sumatera Barat dan Jawa Barat menjadi tiga provinsi juara dengan skor tertinggi dalam Innovative Government Award 2024. Ini artinya pemerintahan lokal bisa menjadi sumber pembelajaran daerah lain apalagi kalau capaian itu bisa direplikasi sebagai kebijakan formal sehingga berkelanjutan.
Kualitas pelayanan menunjukkan hasil yang beragam, Ombdusman RI dilaporkan melakukan penilaian terhadap ratusan pemerintah daerah dan menemukan perbaikan kepatuhan di banyak unit layanan. Aduan yang diterima Ombudsman mencapai 10.846 pada 2024, meningkat dari angka 8.452 pada tahun sebelumnya.
Mayoritas daerah otonom masih bergantung pada transfer dana-dana dari pusat dalam berbagai sektor terutama dana TKD (transfer ke daerah) yang meningkat pesat dari Rp 574 triliun pada tahun 2014 menjadi Rp 858 triliun pada 2024 atau tumbuh 49,5 persen dalam sepuluh tahun (DJPK, 2024). Di sisi lain besarnya dana TKD juga bisa mengancam jika justru menciptakan ketergantungan dan menghilangkan kreativitas pemerintah daerah mencari alternatif pendapatan.
Wajah kontradiktif ini adalah gambaran umum dari dampak desentralisasi daerah yang menghasilkan kualitas hasil pembangunan. Bagaimanapun, penerapan otonomi tidak bisa berdasar satu ukuran untuk semua daerah (one fits for all), karena sangat beragamnya kapasitas dan kondisi daerah di Indonesia. Perbedaan dibentuk oleh tradisi budaya/agama, gaya hidup, ekonomi, hingga tingkat pendidikan.
Sebagai ilustrasi, APBD Kalimantan Selatan tahun 2024 bagian terbesarnya adalah dana TKD yang mencakup 87,05 persen dari total pendapatan. PAD nya sendiri hanya 10,54 persen (BPS Provinsi Kalimantan Selatan, 2025). Jika ditilik, sebagian besar anggaran daerah di dalamnya mencakup komposisi 65 s/d 80 persen dari TKD terutama di daerah-daerah dengan pendapatan pajak daerah yang minim.
Dari dimensi ekonomi terlihat perkembangan yang berat, karena bagi daerah-daerah kaya pemilik tambang pun, nilai tambah, kantor pusat dan keuntungan tetap berada di pusat. Tak heran data terkait konsentrasi ekonomi nasional menggambarkan keterbatasan ekonomi tersebut. Hingga tahun 2025 ketimpangan ekonomi masih dominan dengan Pulau Jawa menyentuh porsi 56,93 persen PDB Indonesia (BPS, 2026).
Angka-angka tersebut menunjukkan bahwa otonomi belum cukup kuat mengoreksi ketimpangan perekonomian spasial antarpulau. Pembangunan Ibu kota Nusantara yang bertujuan membagi kue ekonomi nasional pun belum berhasil dijalankan, akibatnya perkembangan perekonomian di luar Jawa masih berjalan lambat.
Persoalan utama otonomi daerah saat ini bukan lagi terletak semata pada soal pembagian kewenangan atau desain kelembagaan, melainkan sudah bergeser pada arena politik yaitu perebutan kekuasaan oleh elite politik di daerah. Hal ini karena baik birokrasi dan kapasitas kelembagaan pada akhirnya dipengaruhi oleh konfigurasi kekuasaan politik.
Dengan demikian, pembahasan mengenai kapasitas pemerintahan (governance capability) harus bergerak pada analisis mengenai bagaimana sebuah daerah mengemban kapasitas politik (political capacity). Kapasitas politik di sini bukan hanya kemampuan memenangkan pemilihan kepala daerah.
Lebih dari itu, yakni kemampuan suatu sistem politik lokal menghasilkan kompetisi yang sehat, rekrutmen elite yang terbuka, partai politik yang demokratis, masyarakat sipil yang kuat, media yang independen dan lembaga pengawasan yang bekerja. Intinya, deliberasi demokrasi harus berjalan di daerah.
Ini tentu sebuah dimensi yang luas dan besar, namun justru di situlah persoalannya bahwa desentralisasi Indonesia ternyata belum disokong oleh desentralisasi politik yang memadai. Reformasi telah berhasil memindahkan kewenangan anggaran dan sumber daya ke daerah, namun belum diimbangi kekuatan politik lokal untuk mengawasi penggunaan anggaran itu dan berbagai aspek prasyarat lainnya.
Oleh karena itu, pengukuran keberhasilan desentralisasi juga perlu ditambah dengan bagaimana dimensi deliberasi dan distribusi kekuasaan politik lokal berlangsung. Dengan demikian, dapat diukur sejauh mana struktur kekuasaan elite daerah bersifat kompetitif/demokratis dan kekuasaan tidak terkonsentrasi pada kelompok elite tertentu.
Indikator empiris yang dipakai dapat berupa tingkat kompetisi politik, kualitas demokrasi internal partai, dominasi dinasti politik, tingkat klientelisme elektoral, independensi birokrasi, kekuatan masyarakat sipil, keberadaan media non partisan hingga efektivitas pengawasan oleh DPRD.
Dengan sudut pandang tersebut, kecenderungan resentralisasi yang berkembang beberapa tahun terakhir tidak semata bisa dilihat sebagai koreksi administratif atas kelemahan daerah, namun juga mencerminkan menurunnya tingkat kapasitas pemerintahan dan kapasitas politik daerah.
Oleh karena itu, solusinya tentu saja tidak cukup hanya berhenti dengan menarik atau mengembalikan kewenangan pemerintahan ke pusat, namun harus dimulai dari pembenahan sistem-mekanisme politik lokal yang menghasilkan para pemimpin daerah. Selama itu belum diperbaiki, maka desain otonomi apapun hanya akan menghasilkan persoalan yang sama seperti saat ini.
