DALAM rapat Komisi II DPR RI bersama Kementerian Dalam Negeri akhir Juli lalu, anggota Dewan dari Fraksi PKB, Muhammad Khozin, melontarkan gagasan yang terdengar sederhana, tapi menyentuh akar desain ketatanegaraan kita: pilih saja kepala daerah, biarkan wakilnya ditunjuk kemudian.
Usulan itu lahir dari keluhan lama yang belum juga terselesaikan. Menurut catatan yang ia paparkan dalam rapat tersebut, hampir 60 persen pasangan kepala daerah dan wakilnya di berbagai daerah berjalan dalam disharmoni.
Wacana ini dengan cepat memantik perdebatan; sebagian menyambutnya sebagai solusi, sebagian lain menilainya jalan pintas yang melewatkan akar masalah.
Di balik silang pendapat itu, tersimpan pertanyaan yang lebih mendasar dan jarang diajukan secara tuntas: apakah keberadaan wakil kepala daerah benar-benar amanat Undang-Undang Dasar 1945, ataukah semata desain yang dibentuk undang-undang dan karena itu terbuka untuk diubah?
Pertanyaan itulah yang mengajak kita membaca ulang Pasal 18 UUD 1945.
Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota, masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, dipilih secara demokratis.
Ayat hasil Perubahan Kedua UUD 1945 tahun 2000 ini hanya menyebut kepala daerah; tak ada satu kata pun tentang wakil kepala daerah di dalamnya. Kejanggalan ini tidak luput dari perhatian para pakar hukum tata negara.
Baca juga: Pagar Gedung Wakil Rakyat Menjulang, Mengapa Mal yang Disalahkan?
Mantan Ketua Mahkamah Konstitusi Jimly Asshiddiqie pernah mengenang pandangan pakar hukum tata negara senior, mendiang Harun Alrasid, bahwa jabatan wakil kepala daerah sesungguhnya tidak pernah dikenal dalam teks konstitusi kita.
Namun, kekosongan semacam ini, dalam kacamata hukum tata negara, bukanlah cacat, melainkan ruang yang memang sengaja ditinggalkan.
Sejak perumusannya di sidang-sidang BPUPKI 1945, pembagian kewenangan pusat dan daerah memang diarahkan mengikuti asas kegunaan praktis (doelmatigheid), bukan rincian kaku yang dipatok dalam teks dasar.
Mahkamah Konstitusi mengenal prinsip ini sebagai kebijakan hukum terbuka (open legal policy): tatkala konstitusi memerintahkan suatu hal diatur lewat undang-undang, tapi hanya memberi arah garis besar, pembentuk undang-undang leluasa menentukan pilihan kebijakannya, selama tidak melampaui kewenangan, tidak disalahgunakan, dan tidak bertentangan dengan UUD 1945.
Status dan mekanisme pengisian jabatan wakil kepala daerah berada persis di ruang inilah: norma undang-undang, bukan norma konstitusi.
Ini selaras dengan teori hierarki norma Hans Kelsen, norma yang lebih rendah sah selama tidak bertentangan dengan norma di atasnya, bukan berarti wajib menyalin persis apa yang diaturnya.
Wakil Kepala Daerah: Antara Solusi dan Sumber SengketaNamun, pertanyaan konstitusional saja tak cukup untuk menentukan arah kebijakan. Praktik empiris menunjukkan wakil kepala daerah memang kerap menjadi sumber friksi.
Data Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri pada 2015 bahkan mencatat angka yang lebih tinggi daripada yang disampaikan Khozin: hampir 75 persen pasangan kepala daerah mengalami hubungan kerja tidak harmonis, memengaruhi kinerja pembangunan di daerah masing-masing.
