Demokrasi Tanpa Aturan Final

Menjelang Pemilu 2029, wacana lama kembali muncul: mengubah sistem pemilu. Dari proporsional terbuka menjadi tertutup, dari ambang batas parlemen 4 persen menjadi 5 persen, hingga wacana mengembalikan pemilihan lewat DPRD. Sebuah déjàvu yang berulang setiap lima tahun.

Jika dihitung sejak Pemilu pertama 1955, Indonesia telah mengganti undang-undang pemilunya lebih dari 12 kali. Hampir tidak ada pemilu yang diselenggarakan dengan aturan yang persis sama dengan pemilu sebelumnya. Padahal, usia demokrasi elektoral kita sudah 81 tahun. Harusnya setelah 81 Indonesia Merdeka, persoalan sistem pemilu sudah selesai dan tidak perlu lagi setiap 5 tahun "dievaluasi" dengan dalih menyesuaikan dengan perkembangan zaman.

Mengapa kita tak kunjung memiliki aturan main yang final?

Konstitusi yang Terlalu Fleksibel

Jawabannya bermula dari desain konstitusi kita sendiri. Pasal 22E UUD 1945 hanya menyebutkan prinsip: pemilu harus langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil. Selebihnya, diserahkan kepada undang-undang.

Dalam hukum tata negara, ini disebut open legal policy atau kebijakan hukum terbuka. Negara sengaja memberi ruang kepada pembentuk undang-undang untuk menafsirkan.

Ruang itulah yang kemudian menjadi arena pertarungan. Karena pembentuk undang-undang adalah DPR dan pemerintah — yang keduanya adalah peserta pemilu — maka terjadilah anomali: pemain merangkap sebagai pembuat aturan main.

Politik kemudian menjadi sangat rasional dan kalkulatif. Partai akan cenderung mendukung sistem yang melanggengkan kemenangannya. Inilah yang oleh ilmuwan politik Richard Katz dan Peter Mair disebut sebagai perilaku kartel: partai-partai mapan di parlemen berkolusi secara tak langsung untuk menciptakan aturan yang menyulitkan pendatang baru.

Ambang batas parlemen 4 persen adalah contohnya. Secara normatif, ia dimaksudkan untuk menyederhanakan sistem kepartaian. Namun secara praktis, ia menjadi benteng tinggi bagi partai baru untuk masuk Senayan. Wacana menaikkannya menjadi 5 atau 7 persen menjelang 2029 bukan semata soal penyederhanaan, melainkan soal siapa yang ingin disingkirkan.

Begitu pula perdebatan abadi proporsional terbuka versus tertutup. Sistem terbuka yang berlaku saat ini menguntungkan caleg populer dan bermodal besar. Sistem tertutup menguntungkan pengurus partai yang menentukan nomor urut. Tarik-menarik di antara keduanya jarang didasarkan pada riset mana yang menghasilkan wakil rakyat lebih berkualitas, melainkan hitungan siapa yang paling diuntungkan pada pemilu berikutnya.

Biaya Mahal dari Aturan yang Selalu Berubah

Instabilitas aturan ini bukan tanpa biaya.

Pertama: bagi penyelenggara. Komisi Pemilihan Umum (KPU) tidak pernah memiliki kemewahan untuk menyempurnakan satu sistem dalam jangka panjang. Setiap undang- undang baru berarti peraturan KPU (PKPU) yang baru, perangkat lunak rekapitulasi yang baru, dan bimbingan teknis yang diulang dari nol. Energi kelembagaan habis untuk adaptasi, bukan inovasi.

Kedua: bagi pemilih. Pemilih dipaksa terus belajar ulang. Pada 1999 kita mencoblos gambar partai. Sejak 2004 mencoblos nama caleg. Pada 2019 dan 2024, pemilih dihadapkan pada lima surat suara dengan desain berbeda. Hasilnya, angka suara tidak sah kita selalu tinggi dan pemahaman terhadap fungsi wakil rakyat menjadi kabur. Demokrasi menjadi prosedural, bukan substantif.

Jika merujuk pada pemikir Giovanni Sartori, sistem pemilu adalah instrumen paling manipulatif dalam politik. Jika instrumen itu terus diubah sesuai selera penguasa, ia kehilangan fungsi utamanya sebagai alat untuk menerjemahkan suara rakyat menjadi kursi kekuasaan secara adil.

Saatnya Mengunci Aturan Main

Negara demokrasi mapan memberi pelajaran berbeda. Jerman mempertahankan sistem proporsional campuran (mixed-member proportional) selama lebih dari 70 tahun. Sistem itu tidak sempurna, tetapi kepastian aturannya memungkinkan partai, penyelenggara, dan pemilih untuk tumbuh bersama sistem tersebut.

Indonesia membutuhkan keberanian serupa: mengunci aturan main.

Ada tiga agenda yang bisa ditempuh.

Pertama: kodifikasi. Satukan UU Pemilu dan UU Pilkada yang kini terpisah menjadi satu Kitab Undang-Undang Pemilu. Tumpang tindih norma antara keduanya selama ini menjadi sumber sengketa yang tidak perlu.

Kedua: batasi open legal policy. Melalui amandemen terbatas UUD 1945, kunci prinsip-prinsip fundamental, misalnya larangan mengubah ambang batas dan sistem pemilu kurang dari dua siklus pemilu. Ini untuk mencegah revisi undang- undang yang bersifat reaktif dan oportunistik.

Ketiga: dan yang paling penting, serahkan desain awal kepada pihak yang netral. Bentuk Komisi Reformasi Pemilu yang independen, beranggotakan akademisi, mantan penyelenggara, dan masyarakat sipil, yang diberi mandat menyusun Cetak Biru Pemilu 2045. DPR cukup membahas dan mengesahkan, bukan merancang dari nol berdasarkan kepentingan jangka pendek.

Tanpa itu, kita akan terus terjebak dalam lingkaran yang sama. Setiap lima tahun, kita akan kembali berdebat soal sistem, bukan soal gagasan untuk bangsa. Kita sibuk mengganti mistar, lupa mengukur kemajuan.

Setelah 81 tahun merdeka, kedewasaan demokrasi seharusnya diukur bukan dari seberapa sering kita menyelenggarakan pemilu, melainkan dari seberapa final kita menyepakati aturan mainnya. Sebab, demokrasi yang aturan mainnya bisa diubah kapan saja oleh mereka yang sedang berkuasa, sejatinya belum sepenuhnya menjadi milik rakyat.