Saat masih di era Orde Baru, Partai Golkar mencatatkan rekor perolehan suara tertinggi dalam sejarahnya pada Pemilu 1997 dengan raihan 74,51 persen. Setahun berselang, saat rezim Orde Baru runtuh dan gelombang demonstrasi menuntut pembubaran partai itu merebak, Golkar tak tergoyahkan.
Kini, 28 tahun berselang, Partai Golkar masih berdiri. Partai berlambang pohon beringin ini bahkan selalu berada di tiga besar perolehan kursi di Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sejak Pemilu 1999. Jaringan kadernya tersebar dari kursi legislatif di pusat dan daerah, kepala daerah, hingga jajaran menteri dalam Kabinet Merah Putih.
Pada 20 Oktober 2026, usianya genap 62 tahun sejak Sekretariat Bersama Golkar berdiri pada 1964. Namun, bertahan selama lebih dari enam dekade belum tentu berarti melembaga. Pertanyaannya, apakah langkah Golkar selama 28 tahun terakhir, dari pembaruan organisasi hingga regenerasi kepemimpinan, sekadar adaptasi atau proses melembagakan diri sebagai partai modern.
Vicky Randall dan Lars Svåsand dalam jurnal Party Politics (2002) menilai pelembagaan partai dari empat dimensi. Dimensi pertama adalah derajat kesisteman, yakni sejauh mana partai dijalankan menurut aturan dan bukan menurut selera segelintir elite.
Dimensi kedua adalah infusi nilai, yaitu apakah kader dan pendukung setia pada nilai dan ideologi partai, bukan semata pada keuntungan yang bisa diambil darinya. Dua dimensi lainnya menyangkut hubungan dengan dunia luar, yakni otonomi keputusan atau sejauh mana partai mengambil sikap tanpa didikte pihak lain, serta reifikasi atau apakah partai sudah punya citra yang mapan di benak publik.
Sementara Samuel Huntington dalam Political Order in Changing Societies (1968) menyebut, lembaga yang kuat dicirikan oleh kemampuan beradaptasi, kerumitan organisasi, otonomi, dan kepaduan. Kemampuan beradaptasi itu diukur lewat usia lembaga, pergantian generasi pemimpinnya, dan kesanggupannya mengubah fungsi ketika zaman berubah.
Dengan dua kerangka itu, perbedaan adaptasi dan pelembagaan menjadi lebih jelas. Adaptasi hanyalah salah satu unsur, sedangkan pelembagaan menuntut partai tetap berjalan menurut aturan, setia pada nilai, dan mandiri dalam mengambil keputusan. Partai yang pandai menyesuaikan diri tetapi bergantung pada kekuasaan atau satu tokoh belum tentu terlembaga.
Ujian atas pelembagaan semacam itu dapat dilihat langsung pada perjalanan sejarah Partai Golkar. Partai ini lahir pada ujung era Presiden Sukarno sebagai Sekretariat Bersama Golkar. Menurut Akbar Tandjung dalam bukunya, The Golkar Way, semangat awalnya adalah membendung pengaruh Partai Komunis Indonesia dan mempertahankan Pancasila dengan menghimpun berbagai golongan karya dalam satu wadah.
Di bawah Orde Baru, wadah itu menjelma menjadi mesin politik yang dominan dan memenangi enam pemilu berturut-turut dari 1971 hingga 1997. Pemilihan ketua umumnya pun lebih ditentukan restu Istana Presiden melalui musyawarah mufakat yang terarah ketimbang kompetisi terbuka.
Fondasi kekuasaan yang bertumpu pada Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI), Birokrasi, dan Golongan Karya, yang dikenal sebagai ABG, justru menjadi titik rentan ketika Orde Baru runtuh. Hilangnya topangan ketiga pilar itu memaksa Golkar berjuang bertahan di tengah pusaran reformasi.
Langkah awal perubahan terlihat pada Musyawarah Nasional Luar Biasa (Munaslub) Juli 1998, ketika ketua umum dipilih lewat pemungutan suara dan Akbar Tandjung keluar sebagai pemenang. Perubahan itu terus dikukuhkan dalam ”Paradigma Baru Partai Golkar”, dokumen yang memuat pokok-pokok doktrin, visi, misi, dan platform politik partai.
Menurut visi yang tercantum di situs resmi DPP Partai Golkar, paradigma ini mengandung dua aspek. Pertama, pembaruan yang tampak pada perubahan struktur atau kelembagaan. Kedua, kesinambungan yang tampak pada keteguhan partai berideologi Pancasila serta berpegang pada doktrin karya dan kekaryaan.
Pembaruan itu dimaksudkan untuk meluruskan sejumlah kekeliruan lama sekaligus mewujudkan Golkar yang mandiri, demokratis, kuat, berakar, dan responsif. Dengan begitu, Golkar diharapkan menjadi partai modern dalam pengertian yang sebenarnya, yakni tidak lagi menjadi ”partainya penguasa” (the ruler’s party) yang hanya menjadi mesin pemilu atau alat politik untuk melegitimasi kekuasaan.
Doktrin karya dan kekaryaan sendiri memandang masyarakat dari sisi fungsi, bukan ideologi atau aliran. Partai pun berorientasi pada program dan pemecahan masalah, bukan pada ideologi tertentu. Rumusan inilah yang bisa dipakai sebagai ukuran sejauh mana janji menjadi partai mandiri dan bukan alat kekuasaan benar-benar terwujud dalam 28 tahun terakhir.
Meski pilar-pilar pendukung Golkar patah, Golkar yang kemudian menjadi Partai Golkar masih memiliki beberapa modal penting yang memberikan energi politik dalam berkontestasi dengan partai-partai politik yang lain.
Akbar menulis bahwa selama Orde Baru berkuasa, Golkar berhasil membangun kelembagaan politik yang sangat penting bagi eksistensinya. Kelembagaan itu menjadi penopang ketika struktur lama runtuh, termasuk jaringan akar rumput hingga tingkat desa yang tidak terhambat kebijakan ”massa mengambang” seperti yang dialami PDI dan PPP.
Jaringan itu ditopang sistem pengaderan yang berakar lewat banyak jalur, terutama organisasi massa pendiri seperti Kesatuan Organisasi Serbaguna Gotong Royong (Kosgoro), Musyawarah Kekeluargaan Gotong Royong (MKGR), dan Sentral Organisasi Karyawan Swadiri Indonesia (SOKSI). Keterlibatan tokoh dan kader Golkar di pemerintahan selama Orde Baru juga melahirkan kader berpengalaman di berbagai bidang.
”Meski pilar-pilar pendukung Golkar patah, Golkar yang kemudian menjadi Partai Golkar masih memiliki beberapa modal penting yang memberikan energi politik dalam berkontestasi dengan partai-partai politik yang lain,” tulis Akbar.
Modal itu, menurut Akbar, mencakup sumber daya manusia yang baik di segala bidang, pengalaman menyertai perjalanan bangsa, dan posisi sebagai kekuatan politik terbuka yang paling mencerminkan keindonesiaan. Namun, tantangannya terletak pada kemampuan para elite mengelola modal itu secara optimal.
Dalam buku yang sama, politisi muda Golkar saat itu, Mujib Rohmat, menyebut infrastruktur dan jaringan partai tetap terpelihara dan kader di birokrasi sangat membantu menghadapi tekanan awal reformasi.
Selepas masa transisi, ketua umum Golkar kerap berganti dan kepemimpinannya tidak bertumpu pada satu figur. Munas demi munas menjadi arena kompetisi sengit antarfaksi, dimulai dari kemenangan Jusuf Kalla atas Akbar pada 2004 hingga Aburizal Bakrie yang mengalahkan Surya Paloh pada 2009.
Pola persaingan terbuka itu mulai bergeser di Bali pada Desember 2014 ketika Aburizal berupaya memecah tradisi satu periode dengan maju kembali untuk periode kedua. Para penantang tersingkir satu per satu dan sebagian pihak menuding aturan main sengaja dirancang untuk memuluskan aklamasi. Langkah itu memicu munas tandingan di Ancol, Jakarta Utara, yang memilih Agung Laksono, dan dualisme kepengurusan berlangsung sekitar satu setengah tahun.
Konflik mereda lewat munaslub di Nusa Dua, Bali, Mei 2016, ketika delapan calon bertarung dalam voting tertutup dan Setya Novanto keluar sebagai pemenang. Novanto kemudian terjerat kasus korupsi KTP elektronik, dan Munaslub Desember 2017 menetapkan Airlangga Hartarto sebagai penggantinya.
Airlangga terpilih kembali secara aklamasi pada Munas 2019 setelah Bambang Soesatyo, saingan terkuatnya, menarik diri beberapa jam sebelum munas dibuka. Pola serupa berulang pada Munas Agustus 2024 ketika Bahlil Lahadalia menjadi calon tunggal setelah Airlangga mendadak mengundurkan diri.
Di tengah dinamika suksesi itu, mesin elektoral Golkar tetap kompetitif. Setelah meraih 22,44 persen suara pada Pemilu 1999 dan menjadi pemenang pada 2004 dengan 21,58 persen, perolehannya bergerak di antara 12 persen dan 15 persen pada pemilu-pemilu berikutnya. Pada Pemilu 2024, Golkar kembali menempati urutan kedua di bawah PDI-P dengan 15,29 persen.
Di ajang pemilihan presiden, rekam jejak Golkar jauh lebih cair. Pada 2004, pasangan hasil konvensi Golkar, Wiranto dan Salahuddin Wahid, tersingkir di putaran pertama. Sementara Jusuf Kalla, kader Golkar yang maju di luar jalur resmi partai, justru menang sebagai pendamping Susilo Bambang Yudhoyono. Pada 2014, ketika Golkar secara resmi mendukung Prabowo Subianto, Kalla kembali terpilih sebagai Wakil Presiden, kali ini bersama Joko Widodo.
Golkar juga tidak selalu berada di dalam pemerintahan. Pada sekitar 2014 hingga 2016, partai ini sempat berada di luar kabinet sebagai bagian dari Koalisi Merah Putih sebelum akhirnya bergabung dengan pemerintahan Jokowi. Sejak itu, Golkar terus berada di koalisi pendukung pemerintah, mulai dari sisa periode pertama dan periode kedua Jokowi hingga pemerintahan Prabowo saat ini.
Kedekatan dengan kekuasaan membuat Golkar nyaris selalu punya akses ke pemerintahan, tetapi akses itu belum tentu berarti mesin partainya kuat di lapangan. Padahal, pemilih yang dihadapi Golkar sekarang sudah berbeda dari masa ketika jaringan hingga tingkat desa dibangun.
Menjelang Pemilu 2029, lebih dari separuh pemilih di Indonesia masih didominasi generasi muda. Untuk memikat mereka, partai tidak bisa lagi mengandalkan loyalitas turun-temurun, tetapi harus hadir lewat kader yang bekerja langsung di tengah masyarakat.
Wakil Ketua Umum Partai Golkar Bambang Soesatyo, saat ditemui akhir pekan lalu, menilai, anak muda di luar lingkungan keluarga atau komunitas yang dekat dengan partai cenderung tidak tertarik berpolitik karena partai belum dianggap bagian dari solusi. Partai harus membuktikan manfaat kehadirannya dan berani bersikap kritis ketika penyelenggaraan pemerintahan tidak berjalan semestinya.
Di sisi lain, ia menilai kaderisasi tidak lagi sekuat dahulu ketika pendidikan kader berjalan berjenjang sampai tingkat desa lewat wadah seperti kader teritorial desa. Kini prosesnya cenderung terpusat dan sporadis, antara lain, karena pragmatisme generasi muda dan tuntutan ekonomi yang membuat kader sulit meluangkan waktu tanpa kehilangan penghasilan. Karena itu, partai perlu memperhitungkan ongkos transportasi, konsumsi, dan pendapatan harian kader agar kaderisasi tidak membebani hidup mereka.
Bambang juga menekankan meritokrasi. Kader yang ditempatkan di posisi strategis semestinya dipilih berdasarkan kemampuan dan jenjang kaderisasi, bukan karena suka atau tidak suka, pertemanan, maupun hubungan keluarga supaya regenerasi tidak sekadar menjadi pergantian figur.
Persoalan berikutnya adalah biaya politik. Pada masa pemilihan legislatif dengan nomor urut, partai menanggung sebagian besar kebutuhan kampanye, sedangkan dalam sistem pemilihan langsung beban itu lebih banyak dipikul setiap calon. Kemampuan ekonomi calon legislatif Golkar yang relatif memadai menjadi kekuatan partai, tetapi sekaligus menunjukkan besarnya peran uang dalam kontestasi.
Mahalnya ongkos itu, menurut Bambang, memperbesar ketergantungan partai dan kandidat kepada pemilik modal, yang berisiko melahirkan utang budi yang dibayar lewat kebijakan, konsesi, atau kuota tertentu. Tanpa pembenahan sistem yang membuat pencalonan dan pemilu mahal, ruang bagi kepentingan oligarki tetap terbuka.
Untuk mengurangi ketergantungan pada jabatan pemerintahan sebagai sumber akses ekonomi, Bambang mengusulkan agar pendanaan partai bisa dijajaki lewat usaha yang sah dengan memanfaatkan jejaring kader di dunia usaha serta sektor pertanian, kelautan, perikanan, dan perdagangan.
Peneliti Senior di Pusat Riset Politik Badan Riset dan Inovasi Nasional (BRIN), Firman Noor, mengatakan, pada 2024 BRIN merilis Indeks Pelembagaan Partai Politik yang mengukur derajat kesisteman, infusi nilai, dan kemandirian partai. Dari sembilan partai parlemen periode 2019-2024, rata-rata skornya 74,16 poin, sedangkan Golkar 68,83 poin atau di bawah rata-rata.
Dari sisi kemandirian, kata Firman, Golkar termasuk lemah. Sebab, suksesi yang berlangsung tak lama sebelum indeks dirilis kental dengan nuansa intervensi.
Namun, upaya melembagakan Golkar sudah dirintis lebih dari dua dekade lalu. Salah satunya lewat konvensi nasional untuk menjaring calon presiden pada Pemilu 2004. Langkah ini merupakan bukti demokratisasi internal yang baik meskipun tidak dilanjutkan secara konsisten.
Ia juga menilai Golkar unggul dalam pelembagaan karena tidak bergantung pada satu tokoh, berbeda dengan partai lain yang masih mengandalkan satu tokoh di partai. ”Di Partai Golkar itu ibaratnya semua jenderal. Jadi, banyak tokoh yang sangat mumpuni dan berkualifikasi sebagai pimpinan partai,” tutur Firman.
Namun, ketiadaan sosok kuat sebagai batu penjuru membuat potensi konflik terbuka, terutama saat suksesi. Beberapa pergantian pimpinan memang berujung konflik yang memunculkan faksi di dalam partai atau malah partai baru.
Dari sisi ideologi, Firman menyebut pembangunanisme, haluan yang mengutamakan pembangunan, yang diterjemahkan menjadi doktrin kekaryaan akan efektif jika dijalankan lewat pemerintahan. Doktrin itu ditularkan lewat kaderisasi yang menurutnya salah satu yang terbaik di Indonesia karena rutin, materinya mutakhir, dan berjenjang.
Dengan semua itu, Golkar relatif punya struktur dan pengalaman untuk menjadi partai modern. Yang dibutuhkan adalah konsistensi menjaga independensi dari kekuasaan. Sebab, belakangan kedekatan dengan kekuasaan membuat Golkar lebih dipengaruhi kepentingan kekuasaan ketimbang suara dari bawah sehingga timbul kesan partai itu eksklusif.
”Salah satu pekerjaan rumah Partai Golkar adalah mengembalikan lagi marwah partai atau kemandirian partai dari intervensi dalam bentuk apa pun,” kata Firman.
