Pemerintah memberikan penugasan baru kepada BUMN gula untuk mengejar target swasembada gula nasional. Melalui Peraturan Presiden Nomor 40 Tahun 2023, pemerintah menetapkan target swasembada gula konsumsi pada 2028 dan gula industri pada 2030. Penugasan ini sekaligus menempatkan BUMN gula sebagai ujung tombak agenda kedaulatan pangan nasional.
Pertanyaannya: Seberapa siap BUMN gula menjalankan mandat besar tersebut? Apa saja prasyarat mendasar agar target swasembada dapat dicapai secara berkelanjutan? Dan masalah struktural apa saja yang harus dibenahi agar penugasan negara ini tidak berhenti sebagai target administratif semata?
Gula di Indonesia bukan sekadar komoditas ekonomi. Ia adalah produk sejarah panjang relasi antara negara, pasar, dan kekuasaan. Karena itu, persoalan yang dihadapi BUMN gula hari ini tidak bisa direduksi menjadi sekadar persoalan kinerja manajerial. Yang dihadapi adalah akumulasi warisan struktural lintas rezim pemerintahan.
Tanpa memahami dimensi historis tersebut, upaya transformasi BUMN gula berisiko terjebak dalam pendekatan teknokratis yang dangkal—sibuk mengejar angka, tetapi abai pada struktur yang membentuk persoalan itu sendiri.
Sebagian besar pabrik gula yang kini dikelola BUMN merupakan warisan pemerintah kolonial Belanda. Industri gula kala itu dirancang dengan pabrik besar, tenaga kerja murah, dan orientasi ekspor. Relasi antara pabrik, petani, dan negara kolonial sejak awal sudah bersifat timpang.
Dengan desain seperti itu, industri gula dibangun bukan untuk tujuan kemandirian nasional, apalagi kedaulatan pangan. Arsitekturnya dirancang untuk ekstraksi. Infrastruktur fisik dan kelembagaan tidak disiapkan untuk efisiensi jangka panjang, terlebih lagi untuk kesejahteraan petani tebu.
Setelah Indonesia merdeka, pabrik-pabrik gula tersebut memang dinasionalisasi. Namun, perubahan kepemilikan itu tidak diikuti dengan rekonstruksi desain industri. Sistem produksi yang diwarisi tetap dipertahankan, nyaris tanpa pembaruan mendasar. Akibatnya, hingga hari ini banyak pabrik gula masih beroperasi dengan sistem yang usang.
Nasionalisasi tanpa modernisasi—baik infrastruktur maupun kelembagaan—menjadi akar dari berbagai masalah industri gula nasional saat ini. Ketiadaan rekayasa ulang model bisnis sejak awal menjelaskan mengapa kinerja pabrik gula milik BUMN kerap tertinggal dibandingkan pabrik gula swasta.
Masalah struktural lainnya adalah ketidaksinkronan kebijakan gula lintas kementerian. Hingga kini masih terjadi tarik-menarik antara stabilisasi harga, perlindungan petani, dan tuntutan efisiensi industri. Kebijakan impor gula kerap dijadikan solusi jangka pendek, yang justru memperkuat ketergantungan struktural industri gula nasional.
Persoalan lahan dan petani tebu juga tak kalah mendasar. Lahan tebu rakyat umumnya terfragmentasi dalam luasan kecil, tersebar, dan berhimpitan dengan komoditas lain. Kondisi ini menjadi hambatan serius bagi mekanisasi, baik pada masa tanam maupun panen.
Fragmentasi lahan tersebut diperparah oleh lemahnya insentif bagi petani untuk meningkatkan produktivitas. Baru dalam satu sampai dua tahun terakhir pemerintah mulai memberikan dukungan melalui program bongkar ratoon, pembiayaan KUR tebu, dan bantuan pupuk. Sebelumnya, ketiadaan insentif inilah yang menyebabkan produktivitas tebu rakyat terus menurun.
Secara historis, relasi antara pabrik gula dan petani juga lebih bersifat transaksional daripada kemitraan strategis. Karena itu, masalah industri gula nasional sejatinya bukan semata persoalan pabrik, melainkan juga persoalan struktur agraria dan relasi sosial produksi.
Persoalan teknologi dan usia pabrik menambah kompleksitas masalah. Upaya revitalisasi pabrik-pabrik tua memang telah dilakukan, tetapi masih bersifat parsial. Banyak pabrik berusia puluhan bahkan ratusan tahun dengan biaya produksi tinggi, rendemen rendah, dan ketergantungan kuat pada musim.
Modernisasi teknologi memang mahal dan berisiko. Namun persoalan utamanya bukan sekadar teknologi, melainkan juga pasokan bahan baku. Rendahnya produktivitas tebu menyebabkan pasokan tidak stabil, jam berhenti produksi tinggi, dan pada akhirnya menaikkan harga pokok produksi. Ketertinggalan teknologi ini adalah hasil pembiaran struktural jangka panjang, bukan semata kelalaian teknis.
Dengan latar historis dan tantangan struktural seperti itu, BUMN gula kini mendapat penugasan baru sebagai lokomotif percepatan swasembada gula. Tanggung jawabnya bersifat rangkap: memperbaiki sistem produksi nasional sekaligus menjalankan fungsi sosial untuk meningkatkan kesejahteraan petani tebu.
Masalahnya, penugasan negara kerap berorientasi pada target, bukan pada pembangunan ekosistem. Ada kesenjangan antara target swasembada dan tahapan waktu yang dibutuhkan untuk membangun fondasi produksi. Program bongkar ratoon, misalnya, baru akan menunjukkan dampak produksi pada tahun berikutnya. Di sinilah muncul ketegangan antara logika negara yang mengejar target dan logika korporasi yang bekerja dalam siklus produksi.
Dalam konteks inilah perubahan desain kelembagaan industri gula menjadi penting. Sejak 2021, PTPN III Holding melakukan restrukturisasi melalui pemisahan (spinoff) seluruh pabrik gula dari entitas PTPN dan mengonsolidasikannya ke dalam PT SGN.
Namun secara efektif, PT SGN sebagai anak perusahaan BUMN yang mengemban mandat swasembada gula nasional baru mencapai bentuk organisasi yang relatif utuh dan operasional penuh pada 2024. Itu pun disertai beban baru, yakni pengelolaan kegiatan on farm yang sebelumnya tersebar di entitas lain dalam PTPN Group.
Sebagai perusahaan milik negara yang kini berada dalam kerangka tata kelola Danantara, PT SGN memang harus menjalankan mandat percepatan swasembada gula. Namun, di tengah upaya keras mengejar target tersebut, perlu disadari bahwa masalah gula nasional bukan sekadar masalah manajerial, melainkan juga masalah struktural.
Karena itu, BUMN gula tidak cukup diposisikan sebagai operator produksi. Ia harus ditempatkan sebagai aktor transformasi. Dan peran ini tidak mungkin berhasil tanpa pembenahan bersama atas persoalan kebijakan lintas kementerian, struktur agraria, dan relasi sosial produksi yang selama puluhan tahun membentuk wajah industri gula nasional.
