Opini: Mengukur Ulang Efektivitas Insentif Pajak

Bisnis.com, JAKARTA - Sejak 2011 hingga November 2024, pemerintah telah memberikan insentif pajak kepada 655 investor di antaranya 221 investor menikmati fasilitas tax holiday dengan total realisasi investasi mencapai Rp421,94 triliun, serta 234 investor sisanya mendapat tax allowance yang menghasilkan investasi Rp90,35 triliun.

Selama 2025, mengutip data dari Direktorat Jenderal Pajak (DJP), estimasi belanja perpajakan dalam bentuk insentif untuk tax allowance dan tax holiday bahkan mencapai sekitar Rp445 triliun—Rp515 triliun.

Meskipun tax holiday dan tax allowance berhasil menarik investasi Rp512,29 triliun, efektivitasnya masih dipertanyakan. Zolt (2018) menegaskan, di banyak negara berkembang, insentif pajak jarang efektif dalam menarik investasi baru dan justru lebih sering hanya memberikan keuntungan tambahan kepada investor. World Bank (2018) juga meyakini bahwa skema tax holiday tidak cukup efektif untuk diterapkan karena tidak sebanding dengan potensi pemasukan yang terpangkas jika kebijakan itu diterapkan.

Dengan demikian, keberhasilan insentif pajak tidak dapat diukur semata dari akumulasi investasi yang terealisasi, melainkan juga dari trade-off terhadap penerimaan negara. Dalam konteks ini, apakah insentif fiskal masih berfungsi sebagai instrumen daya tarik investasi, atau telah menjelma menjadi beban fiskal jangka panjang?

DAYA TARIK ATAU BEBAN

Dilihat dari perspektif penerimaan negara, pemberian insentif fiskal memiliki konsekuensi yang nyata. Laporan Kementerian Keuangan tahun 2023 menunjukkan nilai belanja perpajakan Indonesia mencapai Rp362,5 triliun, setara dengan 1,73% dari PDB. Besaran ini merefleksikan potensi penerimaan yang tidak masuk ke kas negara sebagai implikasi langsung dari kebijakan insentif yang diterapkan.

Merujuk pada berbagai estimasi, di negara berkembang hanya sekitar 10%—20% keputusan investasi yang benar-benar ditentukan oleh keberadaan insentif fiskal (James, 2016). Artinya, sebagian besar investasi tetap akan berjalan meskipun tanpa fasilitas tersebut.

Dalam konteks ini, insentif yang diberikan secara luas dan tidak terarah berpotensi menimbulkan kebocoran fiskal yang signifikan, dengan nilai yang diperkirakan mencapai Rp250 triliun—Rp290 triliun per tahun, tanpa manfaat tambahan yang sepadan bagi perekonomian.

Fenomena tersebut sejalan dengan temuan Klemm dan Van Parys (2012) yang menunjukkan bahwa banyak negara berkembang mengalami kesulitan menghentikan insentif fiskal akibat tekanan politik, lobi investor, serta kekhawatiran akan kehilangan daya saing investasi. Kondisi ini menyingkap kelemahan yang berulang dalam perancangan kebijakan insentif di Indonesia, yakni ketiadaan mekanisme penghentian otomatis atau sunset clause yang jelas.

Sunset clause merupakan ketentuan hukum yang mengatur bahwa insentif berakhir pada jangka waktu tertentu, kecuali diperpanjang melalui proses evaluasi yang transparan dan berbasis bukti (Shaviro, 2009). Tanpa klausul semacam ini, insentif berisiko bersifat permanen, meskipun tujuan awal pemberiannya telah tercapai.

Sebagian insentif memang memiliki batas waktu formal, seperti tax holiday yang berlaku selama 5—20 tahun. Namun, dalam praktik, perpanjangan kerap diberikan tanpa proses evaluasi yang transparan dan berbasis kinerja. Kondisi ini membuka ruang bagi insentif untuk berubah dari instrumen sementara menjadi beban fiskal yang bersifat permanen.

Ketergantungan pada skema insentif pajak yang terus menggerus penerimaan negara pada akhirnya berpotensi menimbulkan tekanan dan ketidakstabilan fiskal dalam jangka panjang.

Oleh karena itu, penataan ulang insentif pajak dengan penerapan sunset clause yang tegas perlu menjadi prioritas dalam kebijakan fiskal Indonesia. Pertama, pengaturan sunset clause sebaiknya ditempatkan pada tingkat regulasi yang lebih tinggi, seperti Peraturan Pemerintah atau bahkan Perppu, agar perpanjangan insentif tidak dapat dilakukan hanya melalui keputusan administratif di level kementerian teknis.

Kedua, evaluasi efektivitas insentif perlu dilaksanakan oleh lembaga yang independen, misalnya Badan Kebijakan Fiskal bekerja sama dengan institusi akademik, dengan menggunakan indikator kinerja yang jelas dan terukur. Indikator tersebut meliputi multiplier investasi, penyerapan tenaga kerja, kontribusi ekspor, atau inovasi teknologi.

Ketiga, pemerintah perlu membangun dashboard digital untuk memantau siklus hidup setiap insentif dari kapan insentif mulai berlaku, kapan berakhir, hasil eva­luasi, dan keputusan perpanjangan. Transparansi semacam ini akan menumbuhkan kepercayaan investor sekaligus meningkatkan akuntabilitas publik.

BERBASIS HASIL

Meski demikian, rekomendasi ini bukan tanpa tantangan. Penerapan sunset clause yang ketat kerap dikhawatirkan dapat menurunkan daya tarik investasi, terutama di sektor padat karya seperti tekstil atau UMKM.

Namun, berbagai pengalaman menunjukkan bahwa kepastian dan konsistensi kebijakan justru lebih dihargai oleh investor dibandingkan insentif fiskal yang berlebihan dan tidak pasti.

Dalam hal ini, Indonesia dapat mengambil pelajaran dari sejumlah negara di kawasan Asean yang berhasil menjaga daya tarik investasi melalui kepastian regulasi, bukan semata melalui keringanan pajak.

Singapura kerap dijadikan rujukan keberhasilan dalam menarik foreign direct investment (FDI), tetapi bukan karena penerapan insentif pajak yang bersifat generik.

Sebaliknya, Singapura menempatkan insentif sebagai pelengkap, bukan sebagai substitusi atas iklim investasi yang sudah solid. Studi dalam buku Tax Incentives in Developing Countries: A Case Study—Singapore and Philippines menegaskan bahwa insentif pajak bukan faktor utama dalam keputusan investor untuk masuk ke Singapura.

Sebaliknya, Filipina selama bertahun-tahun lebih mengandalkan insentif pajak sebagai instrumen utama untuk menarik investasi. Pendekatan ini mendorong pemberian berbagai fasilitas fiskal tanpa batas waktu yang jelas, sehingga memunculkan ketergantungan investor sekaligus kebocoran penerimaan negara.

Menyadari risiko tersebut, pemerintah Filipina kemudian melakukan reformasi melalui Corporate Recovery and Tax Incentives for Enterprises (CREATE) Act 2021, yang mulai menerapkan sunset clause pada berbagai skema insentif agar lebih terukur dan tidak terus menerus menggerus basis pajak secara permanen.

Untuk itu, reformasi insentif pajak melalui sunset clause bukan sekadar teknis administratif, melainkan upaya pergeseran paradigma dari memberi “hak permanen” kepada dunia usaha, menuju kontrak fiskal yang berbasis hasil. Dengan sunset clause, insentif pajak diperlakukan sebagai investasi publik yang harus dipertanggungjawabkan.

Pada akhirnya, yang menentukan keberhasilan pembangunan bukanlah seberapa besar insentif diberikan, melainkan seberapa tepat negara menggunakan sumber daya fiskalnya untuk menciptakan manfaat yang berkelanjutan.