Wacana mengenai model Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada) tak pernah benar-benar selesai. Setelah reformasi mengoreksi praktik pemilihan tidak langsung yang elitis, Pilkada justru kembali diperdebatkan, apakah ia harus dipertahankan sebagai pemilihan langsung oleh rakyat atau justru direduksi atas nama efisiensi dan stabilitas politik.
Dalam perdebatan ini, satu prinsip sering terlupakan yaitu demokrasi lokal hanya bermakna jika rakyat secara langsung menentukan pemimpinnya.
Pilkada merupakan jantung demokrasi lokal. Di sanalah kedaulatan rakyat dilaksanakan secara konkret, bukan melalui perwakilan yang tak benar-benar mewakili. Demokrasi, sebagaimana ditegaskan Harris G. Warren, menempatkan kendali pemerintahan di tangan rakyat yang diperintah.
Jika rakyat tidak menentukan secara langsung siapa yang memimpin daerahnya, maka demokrasi lokal berubah menjadi prosedur administratif tanpa substansi dan kompromi elite semata.
Sejarah Indonesia memberi pelajaran yang tegas. Pada masa Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974, kepala daerah dipilih oleh DPRD dan dikendalikan pemerintah pusat. Mekanisme ini secara normatif disebut demokratis, tetapi dalam praktiknya melahirkan pemerintahan daerah yang tertutup, elitis, dan minim akuntabilitas.
Kepala daerah lebih loyal kepada pusat kekuasaan dan elite politik daripada kepada rakyat di daerahnya.
Akibatnya, jarak antara pemerintah daerah dan masyarakat semakin lebar. Rekrutmen kepala daerah berlangsung di ruang tertutup dan sarat transaksi politik. Berbagai penelitian menunjukkan rendahnya objektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah serta maraknya praktik korupsi kepala daerah pada era tersebut. Ketika rakyat disingkirkan dari proses pemilihan, legitimasi kekuasaan pun rapuh.
Reformasi 1998 menjadi titik balik, konstitusi diamandemen, berbagai UU diperbaiki, bermacam-macam lembaga dibentuk atas nama demokrasi. Salah satunya, melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, Indonesia mengadopsi Pilkada langsung. Sejak pelaksanaannya pada 2005, Pilkada langsung mengembalikan hak dasar rakyat untuk memilih pemimpinnya sendiri.
Kepala daerah memperoleh mandat langsung dari pemilih, bukan dari kompromi elite. Inilah koreksi mendasar terhadap distorsi demokrasi lokal yang berlangsung puluhan tahun.
Upaya pengembalian Pilkada tidak langsung sempat terjadi melalui UU Nomor 22 Tahun 2014, akan tetapi gagal setelah demo besar-besaran hingga pemerintah mengeluarkan Perppu Nomor 1 Tahun 2014 yang kemudian menjadi UU Nomor 1 Tahun 2015. Sehingga, tentu saja pengalaman tersebut harus dijadikan peringatan bagi pemerintah untuk berhati-hati jika akan mendorong wacana serupa.
Secara konstitusional, Pilkada langsung menemukan pijakannya dalam Pasal 18 ayat (4) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis. Memang, frasa tersebut tidak menyebut secara eksplisit pemilihan langsung. Namun pengalaman historis menunjukkan bahwa pemilihan tidak langsung gagal menghadirkan pemerintahan daerah yang responsif dan bertanggung jawab.
Perdebatan mengenai kedudukan Pilkada dalam sistem ketatanegaraan, apakah termasuk rezim pemilu atau rezim pemerintahan daerah, sering menimbulkan kebingungan. Inkonsistensi putusan Mahkamah Konstitusi sempat memperkeruh situasi, dengan beberapa putusan menempatkan Pilkada dalam rezim pemerintahan daerah, sementara putusan lain memasukkannya ke rezim pemilu.
Namun, sesuai teori perubahan konstitusi K.C. Wheare, makna atau ketentuan dalam konstitusi tidak bersifat statis, perubahan dapat terjadi melalui judicial interpretation oleh badan kehakiman dan dituangkan dalam putusan pengadilan (judicial decision).
Oleh karena itu, sebagai penafsir akhir konstitusi, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 85/PUU-XX/2022 menegaskan integrasi rezim Pilkada dengan rezim pemilu, dengan pertimbangan efisiensi penyelenggaraan oleh lembaga yang sama sehingga menghapuskan perbedaan rezim yang ada. Dengan keputusan ini, makna "dipilih secara demokratis" kini jelas merujuk pada pemilihan langsung oleh rakyat. One man, one vote, one value.
Persoalan utama Pilkada bukan pada klasifikasi hukumnya, melainkan pada siapa yang memegang kedaulatan memilih. Apa pun rezimnya, Pilkada harus tetap dilaksanakan secara langsung oleh rakyat, karena prinsip ini menjadi fondasi demokrasi lokal.
Negosiasi atas prinsip tersebut berpotensi melemahkan legitimasi dan akuntabilitas kepala daerah, sehingga pemilihan langsung tetap menjadi pilar utama penyelenggaraan pemerintahan daerah yang demokratis.
Dalam konteks ini, sering diajukan argumen tentang keberadaan Pilkada asimetris di beberapa daerah, seperti Daerah Istimewa Yogyakarta dan DKI Jakarta. Fakta ini memang tidak dapat disangkal. Namun, Pilkada asimetris tidak boleh dibaca sebagai pembenaran untuk menegasikan Pilkada langsung secara umum.
Kekhususan Yogyakarta lahir dari faktor historis dan konstitusional yang secara tegas diakui oleh UUD 1945, sementara Jakarta memiliki karakteristik khusus sebagai daerah dengan fungsi strategis nasional. Keduanya merupakan pengecualian yang bersifat limitatif, bukan norma demokrasi lokal yang dapat digeneralisasi.
Justru keberadaan Pilkada asimetris menegaskan satu hal penting, pengecualian hanya sah jika ditegaskan secara konstitusional dan dibatasi secara ketat. Tanpa batasan tersebut, wacana Pilkada asimetris berpotensi menjadi pintu masuk bagi pelemahan kedaulatan rakyat di daerah-daerah lain dengan dalih efisiensi atau stabilitas politik. Demokrasi tidak boleh dikorbankan hanya demi kemudahan administrasi.
Argumen bahwa Pilkada langsung mahal dan rawan konflik bisa dijawab dengan Pilkada tidak langsungpun juga mahal, hanya saja lingkupnya sangat elite. Namun demokrasi memang tidak pernah murah. Biaya demokrasi harus dilihat sebagai investasi jangka panjang. Sebaliknya, demokrasi yang menjauh dari rakyat justru menimbulkan biaya sosial dan politik yang lebih besar yaitu rendahnya kepercayaan publik, menguatnya oligarki lokal, dan suburnya korupsi.
Lebih dari itu, Pilkada langsung memiliki fungsi pendidikan politik yang tak tergantikan. Ia membuka ruang debat publik, memaksa kandidat menyampaikan visi dan program, serta memungkinkan rakyat menilai rekam jejak calon pemimpinnya. Tanpa Pilkada langsung, rakyat kembali direduksi menjadi penonton dari proses politik yang ditentukan elite.
Karena itu, Pilkada langsung harus ditegaskan sebagai norma utama demokrasi lokal. Negara tidak boleh lagi memperlakukan Pilkada sebagai eksperimen kebijakan yang dapat diubah-ubah mengikuti konfigurasi politik jangka pendek. Sebaliknya, Pilkada langsung perlu diposisikan sebagai prinsip tetap dalam sistem ketatanegaraan Indonesia.
Penegasan tersebut idealnya dilakukan melalui perumusan konstitusional yang lebih eksplisit. Selama UUD NRI 1945 masih membuka ruang tafsir yang terlalu lentur, Pilkada akan terus menjadi objek tarik-menarik kepentingan dan penafsiran yang inkonsisten. Amandemen terbatas untuk menegaskan Pilkada sebagai pemilihan langsung oleh rakyat lebih dari sekedar patut untuk dipertimbangkan demi kepastian hukum dan konsistensi demokrasi Indonesia ke depan.
Pada akhirnya, kualitas demokrasi Indonesia di tingkat lokal ditentukan oleh keberanian dan kemauan negara menjaga kedaulatan rakyat agar tetap utuh. Pilkada langsung bukan sekadar prosedur elektoral, melainkan simbol bahwa kekuasaan lokal benar-benar lahir dari rakyat. Mengingkari Pilkada langsung sama artinya dengan memundurkan demokrasi itu sendiri.
Retno Widiastuti. Dosen Hukum Tata Negara Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia (FH UII) dan Peneliti Pusat Studi Hukum Konstitusi FH UII.
(rdp/imk)
