Sejarah Pengelolaan Migas Indonesia, Kebijakan Berubah Ikuti Rezim Pemerintah

Pengelolaan migas di Indonesia sudah berlangsung sejak lama, bahkan sebelum bangsa ini merdeka. Perkembangan migas tak lepas dari pengaruh politik suatu negara, begitupun Indonesia.

Berdasarkan buku 'Wajah Baru Industri Migas Indonesia' yang diterbitkan Katadata, sistem kontrak, bagi hasil, kepemilikan hak pengelolaan blok-blok migas bergerak mengikuti arah rezim pemerintah sejak zaman Belanda hingga era Reformasi. Arah kebijakan industri migas berubah-ubah sesuai dengan ideologi politik pemerintah. 

Zaman Hindia Belanda, pengelolaan migas sangat dipengaruhi oleh ideologi imperialisme yang menganut paham kapitalis. Menurut mereka, ketika ditemukan migas pada suatu area, maka barang tersebut akan menjadi milik si tuan tanah.

Berdasarkan paham tersebut, kala itu sumber daya migas Indonesia dikuasai oleh 18 perusahaan asing milik Belanda, Inggris, dan Amerika Serikat. Dalam konteks ini, negara tidak memiliki kedaulatan atas sumber daya alam, termasuk kekuasaan untuk mengatur manajemen operasi kegiatan migas. Negara hanya memperoleh royalti atas persentase produksi yang dihasilkan.

Setelah Indonesia merdeka, sistem tersebut dianggap tidak tepat, karena dalam UUD 1945 mengamanatkan hal-hal yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara, tidak boleh perorangan.

Pegawai minyak Indonesia lalu mulai membentuk Laskar Minyak dan menguasai ladang yang sebelumnya digenggam Belanda dan Jepang. Penguasaan ini juga memunculkan perusahaan-perusahaan minyak Indonesia, seperti di Sumatra Utara, Sumatra Selatan dan Jambi, serta Cepu. 

Munculnya korporasi ini tak berlangsung lama sebab terjadi pertikaian elit politik lokal membuat perusahaan minyak daerah mulai terpecah. Pemerintah lalu membentuk Panitia Negara Urusan Pertambangan untuk menyelidiki persoalan tambang dan minyak, membuat rancangan UU Tambang Indonesia, serta menunda pemberian konsesi dan izin eksploitasi baru.

Panitia ini juga bertugas melakukan negosiasi atas hak konsesi Stanvac yang habis masa berlakunya pada akhir 1953 dan 1955. Perusahaan Amerika ini didirikan di Indonesia pada 1912.

Setelah berunding selama dua tahun, akhirnya Stanvac dan pemerintah mencapai kesepakatan baru pada Maret 1954, dengan pembagian keuntungan 50:50. Kesepakatan ini menjadi pola dasar yang digunakan pemerintah terhadap perusahaan minyak lainnya seperti Caltex dan Shell.

Oleh sebab itu, industri migas yang sebelumnya dikelola swasta berpindah tangan ke negara. Presiden Soekarno juga menasionalisasi aset-aset migas dan mengubah bentuk kontrak perusahaan migas.

Melalui Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1960, pengelolaan migas ditata kembali. Usaha migas hanya boleh diselenggarakan oleh negara. Kontrak konsesi diubah menjadi Kontrak Karya, para pengusaha hanya boleh menjadi penggarap dan harus menandatangani Kontrak Karya dengan salah satu perusahaan negara, yakni Permina, Pertamin, atau Permigan.

Cikal bakal PT Permigan berasal dari Nederlandsch Indische Aardolie Maatschappij atau NIAM yang 50% sahamnya diambil pemerintah. Hal ini membuat perusahaan berganti nama menjadi PT Permindo sejak 1959, namun dua tahun berselang namanya berganti menjadi PT Permigan.

Tata kelola migas era ini berubah ketika Presiden Soekarno mengeluarkan Dekrit pada 5 Juli 1959. Departemen Perindustrian dan Pertambangan membentuk panitia kerja perundang-undangan pertambangan minyak dan gas bumi. Hasilnya, Presiden Soekarno mengesahkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang atau Perpu Nomor 44 Tahun 1960 .

Salah satu hal penting dalam undang-undang itu adalah ketentuan tentang dialihkannya kuasa pertambangan dari perusahaan minyak asing kepada negara. UU ini membuat tiga entitas asing migas seperti Shell, Stanvac, dan Caltex merasa tidak diperlakukan secara adil.

Setelah regulasi ini lahir, pemerintah mulai menetapkan kontrak bagi hasil atau PSC. Intinya, produksi minyak dan gas bumi setiap tahun dibagi menjadi dua, yaitu 40% pertama disebut sebagai cost oil yang dialokasikan untuk pengembangan biaya eksplorasi dan eksploitasi. Sisanya 60% disebut sebagai profit oil atau equity oil. Keuntungan 60% dibagi untuk PN Permina dan 64% sisanya untuk kontraktor.

Situasi tiga entitas asing makin tak menguntungkan saat terjadinya peristiwa Oktober 1965. Kondisi keamanan politik yang tidak menentu membuat Shell terpaksa merelakan asetnya di Indonesia dan menjualnya kepada PN Permina. 

Penjualan ini merupakan tonggak mulai digulirkannya kontrak bagi hasil PSC yang artinya wilayah di Indonesia merupakan daerah konsesi PN Permina dan PN Pertamin. 

Sistem pengelolaan migas kemudian berubah saat Presiden Soeharto memimpin. Pemerintah mengeluarkan Undang-Undang Migas Nomor 8 Tahun 1971, menandai perubahan signifikan di industri migas. Perubahan itu antara lain Pertamin dan Permina bergabung menjadi Pertamina.

Selain itu, Kontrak Karya diubah menjadi Kontrak Bagi Hasil (Production Sharing Contract/PSC) yang mensyaratkan semua modal dan risiko menjadi tanggungan kontraktor. Perubahan paling mencolok adalah kembali bergesernya bandul pengelolaan industri migas dari negara ke perusahaan, yakni Pertamina. 

Presiden Soeharto juga membuka lebar pintu investasi asing. Kala itu, sumber-sumber cadangan migas baru ditemukan dan minyak menjadi penopang utama pembangunan ekonomi. Di usia kemerdekaan yang masih belia, sektor migas menjadi salah satu tumpuan harapan untuk membangun perekonomian yang remuk di akhir pemerintahan Orde Lama. 

Hanya selang beberapa pekan setelah Presiden Soeharto dilantik, pada 1967 pemerintah menandatangani kontrak kerja sama pengelolaan Blok Mahakam dengan Total E&P Indonesie dan Inpex Corporation Jepang. 

Kontrak ini berlaku selama 30 tahun hingga 31 Maret 1997. Blok Mahakam merupakan sebuah ladang gas terbesar di Indonesia dengan rata-rata produksi sebesar 2.200 juta standar kaki kubik per hari. Cadangan gas blok ini sekitar 27 triliun kaki kubik.

Beberapa bulan sebelum Soeharto mengundurkan diri sebagai presiden, kontrak ini kemudian diperpanjang selama 20 tahun hingga 31 Maret 2017. Selain investor, pemerintah juga bertumpu pada PT Pertamina sebagai perusahaan milik negara yang menjadi penghela gerbong pembangunan sektor ini.

Penggabungan Pertamina menjadikan perusahaan migas nasional ini satu-satunya di Indonesia yang bergerak dari hulu hingga hilir, termasuk kegiatan pendukungnya. Keberadaan dan kewenangannya diperkuat oleh Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1971 tentang Perusahaan Pertambangan Minyak dan Gas Bumi Negara. Undang-undang ini mengamanatkan Pertamina menjadi pemain sekaligus wasit di sektor migas.

Pertamina saat itu memiliki kewenangan memilih kontraktor yang akan menggarap sebuah blok minyak sekaligus menandatangani PSC, sedangkan negara tidak lagi memiliki peran yang berarti.

Guna menemukan sumber-sumber cadangan migas, upaya eksplorasi gencar dilakukan. Sejak 1967 hingga 1977 dilakukan pengeboran sebanyak 568 sumur. Dari situ ditemukan cadangan minyak sekitar 213 juta barel plus 766 miliar kaki kubik cadangan gas bumi. 

Indonesia juga menemukan ladang-ladang migas baru yang tersebar dari pantai utara dan pantai timur Balikpapan, lepas pantai sisi tenggaranya Pulau Sumatra, Laut Jawa, dan lainnya. Selain itu, Indonesia juga menemukan sumber cadangan gas bumi yang melimpah di Arun, Aceh pada 1971. Temuan ini membuat posisi Indonesia dalam organisasi negara pengekspor minyak atau OPEC semakin diperhitungkan.

Indonesia juga pernah di posisi sebagai penghasil minyak, negara ini pernah ada di posisi menjadi entitas yang menikmati gurihnya petrodolar saat lompatan harga minyak sangat tinggi.

Tak hanya dari sisi temuan dan cadangan, sektor migas juga punya andil besar dalam pendapatan negara. Pada rentang 1969-1974, sektor migas menyumbang sekitar Rp 773 miliar atau 21% terhadap total pendapatan negara yang mencapai Rp 2,8 triliun. 

Kontribusi ini meningkat drastis pada periode Pelita II atau 1974 hingga 1979. Penerimaan negara atas migas berubah menjadi Rp 7,9 triliun atau naik 926% dari periode sebelumnya. Peningkatan pendapatan ini juga terus terjadi pada periode selanjutnya seiring dengan kenaikan harga minyak mentah dunia.

Pada era 1979 hingga 1984, perolehan sektor migas naik menjadi Rp 39,2 triliun, memimpin jauh dibandingkan pendapatan dari sektor non-migas yang hanya Rp 18,4 triliun. 

Sementara itu pada kurun waktu 1984 hingga 1989 penerimaan sektor migas kembali meningkat menjadi Rp 49,7 triliun, menguasai 51% dari total pendapatan negara. 

Kepemimpinan sektor migas dalam pendapatan negara mulai berbanding terbalik sejak 1989=1994. Sumbangan sektor migas pada pendapatan negara masih meningkat menjadi Rp 74 triliun per tahun, namun porsinya hanya tersisa 34% secara keseluruhan. 

Lambat laun pencapaian ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan sumbangan sektor non-migas yang mencapai Rp 147,2 triliun atau 66% dari total penerimaan negara. Ini sekaligus menandai era bonanza emas minyak telah berakhir.

Dari masa Orde Baru hingga 2001, Pertamina memonopoli industri hulu migas sebagai regulator sekaligus operator. Pada kurun waktu ini, Pertamina memberikan kontrak wilayah kerja migas kepada berbagai perusahaan asing. 

Kebijakan Pertamina mengedepankan kemampuan modal dan teknologi untuk menggarap blok-blok migas, membuat perusahaan swasta nasional kesulitan berkompetisi. Bahkan Pertamina sendiri menyerahkan penggarapan wilayah kerja kepada mitra-mitra asing hingga 90% blok migas Indonesia dikuasai asing.

Berakhirnya masa kepemimpinan Soeharto menjadi tanda waktu berubahnya pengelolaan migas di negara ini melalui revisi UU Migas pada 2002. Beberapa isu perubahannya adalah dari yang semula bersentralistik menjadi pola bagi-bagi kewenangan dari pemerintah pusat hingga ke daerah. Pemisahan antara industri hulu dan hilir migas juga dilakukan. 

Kuasa pertambangan kembali ke tangan pemerintah, bukan lagi dipegang oleh Pertamina. Selanjutnya, dibentuk badan pelaksana untuk mengendalikan kontrak kerja sama industri hulu migas (saat itu BPMIGAS, kini SKK Migas).

Indonesia dulu pernah menjadi eksportir minyak, pada periode 1970-2000, negara ini mengalami masa kejayaan. Bahkan pada 1973 sampai 1982, Indonesia menikmati masa oil boom akibat lonjakan harga minyak dunia. 

Kendati demikian, keadaan mulai berbalik pada awal 2000. Negara ini menghadapi masa-masa suram di industri hulu minyak RI, bahkan sejak 2003 Indonesia berubah dari eksportir menjadi net importer minyak.

Impor ini diperlukan untuk memenuhi kebutuhan konsumsi domestik.Indonesia mengimpor minyak dari berbagai negara, Arab Saudi dan Nigeria menjadi pemasok terbesar untuk Indonesia.

Saat ini kinerja produksi minyak di Indonesia berkisar 600 ribu barel per hari, jauh di bawah angka kebutuhan konsumsi yang mencapai sekitar 1,5 juta barel per hari.