Dua kali kegagalan lelang proyek jalan tol Gedebage–Tasikmalaya–Cilacap (Getaci) menjadi contoh kasus rendahnya minat prakarsa swasta dalam proyek jalan tol. Proyek jalan tol sepanjang 206,55 kilometer yang diproyeksikan menjadi ruas tol terpanjang di Indonesia ini tak kunjung menemukan pemenang tender konsesi.
Ketidakmampuan PT Jasamarga Gedebage Cilacap dalam memenuhi kewajiban finansial dan peserta lelang kedua yang tidak lolos kualifikasi mengakibatkan kelanjutan proyek dengan nilai investasi Rp 56,2 triliun ini terhenti. Minimnya minat investor dalam proyek tol Getaci ditengarai proyeksi lalu lintas jalan yang rendah dan tingginya biaya investasi.
Apa yang terjadi pada proyek tol Getaci dan juga beberapa ruas tol yang mengalami lelang ulang, seperti Gilimanuk-Mengwi dan Sentul Selatan-Karawang Barat, mengindikasikan sektor swasta masih ragu akan imbal balik keuntungan yang diberikan dari penyelenggaraan jalan tol.
Dalam kasus tol yang sudah terbangun, misalnya, kerugian operator tol Krian-Legundi-Bunder sebesar Rp 4,4 triliun tahun 2024 menunjukkan, potensi pasar tol yang direncanakan menyambung kawasan industri di Gresik dengan tol Trans Jawa tersebut meleset dari proyeksi. Di sisi lain, ruas-ruas tol yang dibangun dengan prakarsa pemerintah dan termasuk dalam proyek strategis nasional sudah mulai menghasilkan keuntungan.
Lantas, bagaimana sebenarnya skema penyelenggaraan jalan tol di Indonesia saat ini?
Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2024 mengatur penyelenggaraan proyek jalan tol dengan dua skema, yaitu program pemerintah (solicited) dengan model penugasan langsung dan kerja sama pemerintah dan badan usaha (KPBU), serta skema prakarsa badan usaha (unsolicited).
Sejauh ini, sebagian besar penyelenggaraan jalan tol di Indonesia merupakan program pemerintah yang mencakup ruas-ruas tol utama, seperti Trans Jawa dan Trans Sumatera. Sedangkan, pada ruas-ruas tol pendukung, sebagian ditawarkan kepada sektor swasta dalam kerangka KPBU.
Dalam skema penugasan langsung, pemerintah memegang kendali penuh atas seluruh siklus proyek mulai dari studi kelayakan, perencanaan, pembebasan lahan, pendanaan, hingga konstruksi yang diprakarsai oleh pemerintah dengan menunjuk Badan Usaha Milik Negara (BUMN) karya sebagai pelaksana.
Untuk mendukung percepatan inisisasi dan pelaksanaan konstruksi, sebagian besar proyek jalan tol berskema penugasan langsung dikategorikan sebagai Proyek Strategis Nasional (PSN). Walaupun memberikan kepastian arah pembangunan, skema penugasan langsung ini memiliki keterbatasan, terutama dalam hal kapasitas fiskal dan kecepatan eksekusi proyek.
Ketika anggaran Kementerian Pekerjaan Umum dikurangi tahun 2025 dan 2026, percepatan proyek jalan tol juga berkurang. Hal tersebut tampak dari penurunan panjang jalan tol baru yang tahun 2025 hanya bertambah 95,4 kilometer, atau menurun dari 204,5 kilometer pada akhir tahun 2024. Ketika fokus pemerintah bukan lagi pada pembangunan infrastruktur, maka kelanjutan proyek-proyek dengan skema penugasan langsung menjadi tidak pasti.
Selain ketergantungan fiskal, model penugasan langsung dalam penyelenggaraan jalan tol juga memunculkan risiko finansial bagi BUMN yang ditunjuk. Tanggung jawab BUMN karya dalam pembiayaan dan risiko kegagalan proyek seringkali dikompensasi dengan utang usaha yang tinggi. Akibatnya, tekanan terhadap neraca keuangan BUMN karya mengetat ketika proyek tidak segera menghasilkan arus kas atau mengalami keterlambatan konstruksi.
Salah satu BUMN karya yang masih yang masih mencatat kerugian sejak tahun 2020 adalah PT Waskita Karya. Kerugian diakibatkan tingginya beban pembiayaan proyek strategis nasional dan kesalahan tata kelola keuangan perusahaan menjadi gambaran akan risiko ini.
Sebagai alternatif dari penugasan langsung, pemerintah mendorong skema KPBU sebagai transformasi skema pembiayaan. Dalam skema ini, studi kelayakan, perencanaan teknis, pembiayaan, hingga konstruksi dapat diinisiasi oleh badan usaha, sementara pemerintah tetap memegang kendali atas regulasi dan pemberian konsesi.
Skema tersebut diharapkan mampu mempercepat pembangunan dengan memanfaatkan efisiensi dan kapasitas pendanaan sektor swasta, sekaligus mengurangi beban terhadap APBN. Namun, model KPBU bukan tanpa persoalan.
Dalam banyak kasus, skema ini justru menghadapi tantangan baru mulai dari kegagalan tender, kesulitan mencapai kesepakatan pembiayaan, hingga rendahnya minat investor terhadap proyek dengan tingkat risiko kerugian tinggi, terutama di luar koridor dengan lalu lintas padat.
Proyek-proyek yang diprakarsai swasta seringkali berhenti pada tahap studi karena tidak memenuhi kelayakan finansial atau tidak sejalan dengan rencana jaringan nasional.
Penyikapan pemerintah pada proyek-proyek gagal lelang juga perlu dicermati. Kecenderungan yang terjadi adalah mengganti skema yang awalnya prakarsa badan usaha menjadi program pemerintah dengan status proyek strategis nasional.
Pengalaman tersebut salah satunya terjadi pada proyek tol Bekasi-Cawang-Kampung Melayu (Becakayu) yang awalnya merupakan prakarsa swasta diubah menjadi proyek strategis nasional melalui penunjukan PT Waskita Karya. Alasan saat itu, karena proyek tol Becakayu telah mangkrak dari tahun 1996.
Selain mengubah skema penyelenggaraan, langkah pemerintah untuk mengatasi macetnya proyek tol prakarsa badan usaha adalah dengan suntikan modal sebagian atau chip in. Langkah ini sempat diwacanakan untuk mendorong kembali minat investor pada proyek tol Getaci. Namun, hingga saat ini belum ada keputusan pemerintah untuk chip in pada tol Getaci di tengah kondisi efisiensi anggaran belanja infrastruktur.
Pengalaman di negara lain dapat menjadi rujukan untuk memahami perbandingan antara dua skema proyek penyelenggaraan jalan tol. Di India, misalnya, ekspansi pertumbuhan jalan tol berkembang dalam kerangka yang sangat dipengaruhi permintaan pasar.
Sejak reformasi infrastruktur pada awal 2000-an, Pemerintah India memberikan ruang bagi sektor swasta melalui skema Build-Operate-Transfer (BOT) dan Hybrid Annuity Model yang membagi risiko proyek antara pemerintah dengan investor swasta. Dua skema itu mendorong lonjakan investasi proyek jalan tol secara masif. Akan tetapi, perkembangan masif jalan tol di India menghadirkan risiko besar.
Banyak jalan tol yang telah atau sedang dibangun ketika proyeksi lalu lintas yang melewati jalan tol jauh di bawah perkiraan awal. Akhirnya, banyak ruas jalan tol yang diberikan status non-performing assets (NPA) oleh perbankan. Proyek infrastruktur dengan status NPA sulit untuk dibiayai atau dijaminkan di perbankan.
Penyerahan proyek pada mekanisme pasar bebas mempercepat pembangunan dalam konteks India. Namun, pada saat yang sama, proyek tersebut berisiko secara struktural karena proyeksi bisnis yang tidak terpetakan dengan baik.
Adapun di Filipina, penyelenggaraan jalan tol sepenuhnya diserahkan pada inisisatif swasta. Pemerintah Filipina hanya berperan sebagai regulator yang memberikan persetujuan dan hak konsesi melalui Department of Public Works and Highways.
Dengan model demikian, proyek jalan tol di Filipina sebagian besar dimiliki oleh konglomerasi seperti San Miguel Corporation atau Metro Pacific Investment Corporation. Dalam pendekatan Filipina, peluang investasi dapat secara proaktif diajukan melalui prakarsa swasta.
Di sisi lain, pembangunan hanya terpusat pada wilayah-wilayah dengan potensi ekonomi tinggi, seperti Metro Manila. Akhirnya, pengembangan infrastruktur dan konektivitas ekonomi kembali pada kesediaan perusahaan besar untuk membuka peluang investasi di daerah yang mungkin secara proyeksi keuntungan lebih rendah dibanding Metro Manila. Kelambatan pemerataan ekonomi dan ketimpangan spasial menjadi imbas dalam contoh skema di Filipina.
Di Indonesia, pendekatan penyelenggaraan jalan tol memang cenderung konservatif, yang mana peran pemerintah dalam inisiasi proyek lebih besar. Keterlibatan pemerintah yang dominan dimaksudkan untuk mempercepat capian target pembangunan.
Dominasi pemerintah akan menjamin kepastian proyek dan meminimalkan risiko kegagalan sistemik seperti di India, sekaligus menghindari konsentrasi pengelolaan jalan tol seperti di Filipina. Konsekuensinya, inisiatif dari sektor swasta cenderung rendah, terutama pada proyek bernilai investasi tinggi.
Di sisi lain, penyelenggaraan jalan tol di Indonesia harus mulai mengurangi ketergantungan pada penugasan langsung BUMN karya dan prakarsa pemerintah. Risiko keberlanjutan proyek akan sangat terpengaruh apabila terjadi perubahan kebijakan fiskal nasional dan turbulensi finansial BUMN karya. Ke depan, pemerintah harus sangat selektif menentukan proyek yang masuk ke dalam skema solicited dan mana yang dapat dilepas ke mekanisme lelang terbuka.
Tawaran jalan tengah adalah dengan memberikan kelonggaran bagi sektor swasta untuk ambil bagian pada ruas-ruas tol prioritas yang menghubungkan berbagai daerah dengan potensi ekonomi tinggi dapat menjadi pilihan.
Dengan demikian, badan usaha baik BUMN maupun swasta mendapat kesempatan yang sama untuk ikut terlibat dalam pembangunan infrastruktur. Syaratnya tetap memiliki potensi imbal balik investasi yang saling menguntungkan antara pemerintah dan badan usaha. (LITBANG KOMPAS)
