Jika era Reformasi ditandai dengan upaya memecah konsentrasi kekuasaan ekonomi negara, era sekarang justru sebaliknya. Kekuatan bisnis negara digabungkan kembali dalam satu orkestrasi besar. Holding demi holding dibentuk, aset dikonsolidasikan, dan pengelolaan BUMN semakin terpusat di tangan Danantara. Perannya pun meluas.
Kehadiran dan pengelolaan BUMN menandai cara negara memaknai Pasal 33 Undang-Undang Dasar 1945. BUMN-BUMN di berbagai sektor strategis hadir untuk memastikan sumber daya alam yang menguasai hajat hidup orang banyak, bisa sebesar-besarnya memakmurkan rakyat.
Kenyataan tidak seindah itu. Di masa Orde Baru, BUMN bukan hanya dipakai untuk bisnis sektor strategis demi kepentingan rakyat, melainkan juga menopang stabilitas politik. Akibatnya, pengelolaan sangat sentralistik dan keputusan sangat dipengaruhi elite politik. Efisiensi dan transparansi lemah serta banyak monopoli dan proteksi negara. Penguasa dan konglomerat pun berhubungan erat.
Pada krisis tahun 1997-1998, semua fondasi ekonomi yang goyah, membuat beragam gejala sulit diatasi. Nilai rupiah melemah bahkan anjlok. Ketidakpercayaan membuat masyarakat semakin panik membeli dolar AS dan mengambil simpanan di bank. Inflasi melambung. Kebijakan-kebijakan stabilisasi tak mempan.
Harian Kompas pada 13 Januari 1998 mencatat, saat itu kinerja BUMN relatif tidak ada kemajuan. Kendati aset BUMN meningkat rata-rata 10 persen per tahun, laba BUMN hanya meningkat sekitar 2 persen per tahun. Hal ini mengisyaratkan produktivitas aset BUMN menurun.
Beragam upaya mengatasi gejala pada krisis 1997-1998, menurut ekonom sekaligus Wakil Presiden (2009-2014) Boediono dalam bukunya Ekonomi Indonesia dalam Lintasan Sejarah, umumnya gagal. Sebab, selain tidak didukung data yang akurat, tidak ada konsistensi kebijakan apalagi kredibilitas.
Reformasi 98 akhirnya mendorong transparansi, penghapusan korupsi kolusi nepotisme, efisiensi, dan pengurangan intervensi publik. Pengelolaan BUMN didorong lebih profesional, transparan, efisien, dan berorientasi laba. Salah satunya, dorongan yang disuarakan sejak awal 1998, yakni penggabungan bank-bank BUMN serta privatisasi BUMN.
Dalam catatan harian Kompas sepanjang awal 1998, Menteri Negara Pendayagunaan BUMN (1998-1999) Tanri Abeng mengusulkan pembentukan holding BUMN selain privatisasi BUMN. Ini dilakukan untuk mendorong pengelolaan BUMN sehat.
Setelah pergantian rezim, aturan baru diterbitkan, yakni Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang BUMN. Fungsi regulator dan operator mulai dipisah. Tata kelola korporasi BUMN diperbaiki. Beberapa BUMN didorong masuk ke bursa saham.
Pada pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (2004-2014) dan Presiden Joko Widodo (2014-2024), sistem holding sektoral mulai dilakukan. BUMN yang sejenis dikonsolidasikan dengan harapan ada efisiensi, perbesaran skala bisnis, dan penguatan kemampuan investasi.
Holding Perkebunan PTPN terbentuk tahun 2014, setelahnya ada holding tambang atau MIND ID di 2017, holding farmasi Bio Farma 2020, holding pangan ID Food pada 2022.
Di sisi lain, BUMN banyak mendapatkan penugasan publik. Sementara itu, kenyataannya, intervensi politik masih ada dan anggapan bahwa BUMN ”sapi perah” para elite tak juga lindap.
Pada masa pemerintahan Presiden Prabowo Subianto, dibentuk model superholding investasi, yakni Daya Anagata Nusantara (Danantara). Dalam peluncuran Danantara 24 Februari 2025, Prabowo menyebutkan nama tersebut bermakna energi dan kekuatan masa depan bagi Nusantara.
Modal awalnya adalah anggaran lebih dari Rp 300 triliun hasil penghematan anggaran selama 100 hari pertama pemerintahan Prabowo. ”Dana yang sebelumnya terhambat oleh inefisiensi, korupsi, dan belanja-belanja yang kurang tepat sasaran, kini akan dialokasikan untuk dikelola oleh Danantara Indonesia, diinvestasikan dalam 20 atau lebih proyek-proyek nasional sebagai bagian dari industrialisasi kita dan hilirisasi kita,” kata Prabowo saat peluncuran Badan Pengelola Investasi (BPI) Danantara di halaman tengah Istana Kepresidenan Jakarta.
Dividen-dividen BUMN pun dikumpulkan dan tidak lagi langsung masuk sebagai pendapatan negara yang dikelola Kementerian Keuangan, melainkan dikelola Danantara. Tidak hanya itu, Danantara juga mengelola aset BUMN-BUMN yang ada di Indonesia.
Presiden Prabowo dalam acara panen raya udang di Tambak Budidaya Udang Berbasis Kawasan, Kabupaten Kebumen, Jawa Tengah, Sabtu (23/5/2026) menyebutkan, aset yang dikelola Danantara mencapai 1 triliun dolar AS atau sekitar Rp 17.000 triliun.
Kendati namanya badan pengelola investasi atau sovereign wealth fund, Danantara tak hanya mengurusi investasi untuk mendapatkan cuan. Wakil Ketua Dewan Pengawas BPI Danantara Muliaman D Hadad, Kamis (30/4/2026), di Jakarta, mengatakan, Danantara tak hanya melakukan investasi komersial, tetapi juga investasi strategis untuk mendorong pertumbuhan ekonomi.
Setelah menggabungkan BUMN dalam BPI Danantara, Presiden Prabowo meminta supaya konsolidasi dilakukan secara lebih drastis. Sekitar 1.000 BUMN yang sudah ada akan dirampingkan menjadi sekitar 300 BUMN saja.
Kepala Badan Pelaksana (BP) BUMN sekaligus Chief Operating Officer (COO) BPI Danantara Dony Oskaria dalam pertemuannya dengan jajaran direksi holding BUMN industri pertahanan Defend.id, Rabu (22/4/2026), menyebutkan, saat ini ada 1.077 perusahaan di ekosistem BUMN. Dari jumlah ini, penilaian dilakukan untuk merampingkan jumlah BUMN menjadi 200-300 perusahaan saja tahun 2026.
”Kita melakukan asesmen mendalam melalui empat tahapan, mulai dari global benchmark, potensi pasar, hingga kapabilitas internal,” tuturnya dalam keterangan yang diterima Kompas.
Dari hasil penilaian, BP BUMN membagi perusahaan ke dalam empat kuadran utama. Pertama adalah likuidasi bagi perusahaan yang beban utangnya jauh melebihi aset dan tidak memiliki daya saing pasar. Kedua, divestasi bagi perusahaan berskala kecil yang berada di luar bisnis inti (misalnya agen perjalanan milik BUMN energi).
Langkah krusial ketiga adalah penggabungan atau konsolidasi perusahaan berdasarkan sektor industri, seperti logistik, rumah sakit, hingga perhotelan agar memiliki skala ekonomi yang besar. Terakhir, pengembangan bagi BUMN strategis yang menjadi tulang punggung ekonomi dan pertahanan.
Dalam perjalanannya, tugas Danantara melebar. Terakhir, Presiden Prabowo menetapkan kebijakan ekspor satu pintu melalui BUMN dengan alasan untuk mengatasi under-invoicing ekspor. Kebijakan ini diterapkan untuk tiga komoditas strategis, yakni batubara, minyak sawit, dan paduan logam (fero alloy).
Danantara pun membentuk PT Danantara Sumberdaya Indonesia (DSI) , BUMN yang akan menjembatani pengusaha yang mengekspor tiga komoditas itu dengan pembeli di luar negeri. Setelah masa transisi tiga bulan atau paling lambat 1 Januari 2027, PT DSI ini akan sepenuhnya menjadi semacam badan pengumpul sekaligus menjadi pengekspor (trader).
Sesungguhnya, perluasan tugas ini sudah terjadi beberapa tahun terakhir. Beberapa BUMN ditunjuk untuk menjadi ”pintu” impor bahan baku. Impor garam melalui PT Garam, impor gandum untuk bahan baku pakan melalui PT Berdikari (Persero), bahan baku industri baja melalui PT Krakatau Steel (Persero), impor BBM melalui Pertamina. Terakhir diusulkan impor bahan baku gula rafinasi hanya melalui BUMN, yakni ID Food atau PT Perkebunan Nusantara (PTPN).
Laksamana Sukardi yang menjabat Menteri BUMN (2001-2004) menjelaskan, era Reformasi mendorong pemisahan BUMN dengan regulator supaya ada tata kelola yang baik. Tidak cuma itu, BUMN harus berkompetisi dengan swasta supaya kinerjanya semakin profesional. Bahkan, mendorong BUMN masuk pasar modal menjadi cara untuk memastikan tata kelola mengikuti aturan pasar modal. Inilah yang kemudian ditegaskan dalam UU 19 Tahun 2003 tentang BUMN.
”Pemilihan pengurus (BUMN di zamannya) melalui fit and proper test, harus profesional bahkan komisaris juga sehingga enggak banyak pejabat pemerintahan yang jadi komisaris atau pelaksana. Kementerian BUMN juga enggak banyak anggota staf karena setiap BUMN sudah ada jajaran direksi dan komisaris. Jadi, BUMN bisa dijauhkan dari cawe-cawe politik,” tuturnya, Rabu (27/5/2026).
Memasuki era Danantara dengan semua dividen BUMN dikelola Danantara, menurut Laksamana Sukardi, ketidakjelasan mulai muncul. ”(Dividen yang dikelola Danantara) seperti dana non-budgeter zaman Orba dan di luar kontrol pemerintah,” ujarnya.
Lebih lagi, perluasan tugas Danantara sebagai pintu ekspor melalui PT DSI maupun BUMN sebagai pengimpor bahan baku juga dinilai mengambil porsi swasta. Karena itu, Laksamana menilai hal ini akan kontraproduktif. Sebab peran Danantara dan BUMN semakin sentral.
Justru, lanjut Laksamana, semestinya ada kompetisi antara BUMN dan perusahaan swasta. ”Tanpa persaingan, enggak akan ada kualitas (kerja BUMN),” ujarnya.
Lebih lagi, pengelolaan dividen oleh Danantara yang dikhawatirkan seperti pengelolaan dana nonbudgeter di masa Orde Baru akan melahirkan semacam pemerintahan bayangan. Inilah, kata Laksamana Sukardi, yang dikhawatirkan lembaga pemeringkat internasional bahwa pengelolaan anggaran yang tak kredibel riskan disalahgunakan, apalagi tak ada kompetisi.
Laksamana menambahkan, sentralisasi tak selalu membawa hasil buruk. Praktik yang diterapkan di China juga sangat sentralisasi. Namun, di sana, institusi kuat dan tata kelola baik. Penegakan hukum juga tak pandang bulu. Di Indonesia, institusi lemah, korupsi merajalela, penegakan hukum selektif, ditambah sentralisasi.
Indonesia, menurut Laksamana, model sentralisasi tidak cocok sebab sistem ekonomi yang sudah berjalan adalah ekonomi pasar. Karena itu, langkah-langkah sentralisasi hanya membuat ketidakpercayaan pasar semakin kuat ditandai dengan IHSG ataupun nilai tukar rupiah yang terus melemah.
Model sentralisasi ini, lanjutnya, menimbulkan kekhawatiran adanya kekuatan gelap kuasi pemerintahan, Ketika ada kerugian, APBN yang dibebankan. Ketika ada keuntungan, laba tak masuk APBN.
Peneliti ekonomi CSIS Deni Friawan juga menilai sentralisasi ekonomi terjadi saat ini. Dia melihat hal ini akibat pengalaman kolonialisasi yang menghasilkan pasal 33 UUD 1945 dan membuat negara ini tidak percaya sepenuhnya pada kapitalisme atau mekanisme pasar.
Keberhasilan China dan banyak negara Asia Timur semakin memperkuat paradigma ini, yakni bahwa negara harus hadir dan mengarahkan perekonomian termasuk intervensi langsung dalam bentuk BUMN.
”Di masa pemerintahan Presiden Prabowo, hal itu semakin ekstrem. Latar belakang dan world view dia yang ’nasionalisme’ dan sistem ’komando’ militer membuatnya seperti itu. Masalahnya, bukan di peran negara yang aktif, tapi apakah negara punya kapasitas untuk itu? BUMN secara inherent punya masalah principal-agent problem yang akut dibandingkan perusahaan swasta,” tuturnya, Kamis (28/5/2026).
Danantara akhirnya seperti alat kuasi fiskal saja, menjalankan program arahan pemerintah tanpa melihat apakah menguntungkan atau tidak.
Akibatnya, tata kelola yang baik dan kredibilitas tak tercapai. Ini pula yang membawa ketidakpercayaan terus hadir.
Hal-hal ini yang banyak terjadi di BUMN termasuk Danantara. Apalagi, Danantara tak juga memublikasikan laporan kinerja keuangannya.
Dengan semakin banyaknya penugasan pada Danantara, lanjut Deni, superholding BUMN sudah keluar dari misi awal sebagai sovereign wealth fund.
”Danantara akhirnya seperti alat kuasi fiskal saja, menjalankan program arahan pemerintah tanpa melihat apakah menguntungkan atau tidak,” tuturnya.
Akibat fungsi dan tujuan tak jelas, masyarakat pun sulit memonitor dan meminta pertanggungjawaban. Apalagi, bila kinerja buruk serta tak ada transparansi dan akuntabilitas, Danantara akan membuat sumber daya negara tersia-sia. Masalahnya, kata Deni, kerugian pada akhirnya akan ditanggung oleh negara atau APBN.
”Jadi, Danantara ini hanya akan mengulang masalah lama BUMN. Hanya, skalanya lebih besar kalau gagal,” ujarnya.
Peneliti BUMN Research Group di Lembaga Manajemen FEB UI Toto Pranoto juga menyoroti tiadanya transparansi dan tata kelola yang baik, kendati tak terlampau mempermasalahkan adanya sentralisasi.
Ketika tata kelola berjalan bagus, semestinya kinerja BUMN juga bagus. Sebaliknya, lanjut Toto, bila tak ada perubahan dalam kinerja, ini menjadi indikator tata kelola tak ada perubahan kendati ada perubahan pendekatan seperti pembentukan holding maupun superholding.
Masalahnya, kinerja BUMN-BUMN saat ini tak terasa berubah. Kontributor utama laba BUMN, kata Toto, masih ada di enam BUMN yang itu lagi, itu lagi yakni BRI, Bank Mandiri, Pertamina, MIND ID, BNI, dan Telkom.
Laba keenam BUMN ini mencakup 75 persen laba BUMN, sedangkan seribuan BUMN lainnya hanya berkontribusi 25 persen dari keseluruhan laba BUMN. Ini berarti, lanjut Toto, belum ada perubahan signifikan dalam tata kelola BUMN.
Danantara yang sudah satu setengah tahun berjalan diharapkan bisa melakukan aksi korporasi yang lebih kuat. Kenyataannya, tugas Danantara semakin kompleks dengan penambahan beragam tugas termasuk sebagai pintu ekspor, tetapi tak diimbangi dengan transparansi.
Bila enggan mengingat amanat Reformasi, semestinya pemerintah dan pengelola BUMN menyadari salah satu penyebab utama Krisis 98 adalah ketidakpercayaan yang lahir dari tiadanya kredibilitas.
Danantara tak juga menerbitkan laporan kinerja keuangan tahunannya. Chief Investment Officer Danantara Pandu Sjahrir, Selasa (26/5/2026) di Jakarta, menyebutkan, kemungkinan laporan kinerja keuangan dirilis akhir triwulan III-2026. Alasannya, perlu waktu untuk mengonsolidasikan data dari Danantara Asset Management dan Danantara Investment Management serta sekitar 1.000 BUMN.
Masalahnya, menurut Toto, transparansi laporan kinerja keuangan menjadi modal penting untuk menjaga kepercayaan publik. Hal serupa dengan penugasan PT DSI sebagai pintu ekspor tiga komoditas, diperlukan keterbukaan dan kejelasan mekanisme kerja untuk membangun kredibilitas dan kepercayaan publik.
Bila enggan mengingat amanat Reformasi, semestinya pemerintah dan pengelola BUMN menyadari salah satu penyebab utama Krisis 98 adalah ketidakpercayaan yang lahir dari tiadanya kredibilitas. Karena itu, hal ini mutlak perlu dalam pengelolaan BUMN ke depan.
