Mengapa Desakan Pembentukan Daerah Baru Tetap Marak Meski Ada Kebijakan Moratorium Pemekaran?

Sejak keran pemekaran daerah dibuka pada 1999, hingga kini terdapat 227 daerah otonom baru (DOB). Dari hasil evaluasi Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri), sekitar 60 persen daerah gagal berkembang. Merujuk pada Laporan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah (LPPD) Kemendagri, setidaknya ada 181 kabupaten dan 34 kota yang kinerjanya terbilang rendah.

Apa yang terjadi dengan Maluku Utara menjadi salah satu contoh daerah otonom baru yang tertatih-tatih untuk berkembang. Ketika daerah-daerah di Maluku Utara dimekarkan pada awal periode pemekaran, muncul harapan hal itu bisa mendekatkan pelayanan publik pemerintah dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Apalagi dengan kondisi Maluku Utara yang merupakan daerah kepulauan.

Namun, dalam perkembangannya DOB yang tertatih-tatih untuk berkembang. Infrastruktur, perhubungan, serta akses ke pelayanan dasar di beberapa DOB di Maluku Utara masih jadi persoalan.

Anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dari Maluku Utara, Graal Taliawo, melihat pemekaran yang terjadi kala itu tidak mempertimbangkan kemampuan daerah untuk berdiri sendiri. Tak hanya itu, ketika daerah sudah berdiri sendiri, pemda tidak memanfaatkan kewenangannya dengan baik. Ia mencontohkan izin-izin pertambangan yang serampangan diberikan sehingga dampaknya merugikan lingkungan dan masyarakat.

Belajar dari kondisi itu, menurut Graal, lebih baik jika pemerintah pusat fokus terlebih dulu untuk menata DOB yang ada daripada membentuk DOB yang baru.

Dalam rapat dengar pendapat dengan Komisi II DPR bersama Kemendagri dan para kepala daerah di Kompleks Parlemen, Jakarta, Senin (28/4/2025), terungkap kondisi sebagian besar fiskal daerah yang masih tergantung pada pemerintah pusat. Daerah mengandalkan dana transfer dari pemerintah pusat, yang di antaranya dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK), dana bagi hasil (DBH), dana insentif.

”Kemandirian fiskal daerah kita di Indonesia itu masih sangat rendah. Rata-rata daerah kita itu masih sangat bergantung pada dana APBN. Hampir 70 persen dari daerah kita itu sangat tergantung dari dana APBN. Kalau kita ibaratkan di rumah tangga, pengen nambah anak, tetapi semakin anak nambah itu keuangan orangtua semakin sulit. Ini yang kemudian harus kita tata ke depan,” kata Ketua Komisi II DPR Rifqinizamy Karsayuda.

Sejumlah kepala daerah tak menampik ketergantungan ini. Gubernur Sumatera Barat Mahyeldi Ansharullah, misalnya, menyampaikan, ketergantungan daerahnya terhadap dana transfer pusat masih tinggi, yakni sekitar 53 persen. Bahkan, di beberapa kabupaten/kota di wilayahnya, ketergantungan terhadap pusat mencapai 63-91 persen.

Begitu pula disampaikan Gubernur Kalimantan Utara (Kaltara) Zainal Arifin Paliwang. Menurut dia, hampir 85 persen APBD Kalimantan Utara berasal dari dana transfer pusat.

Namun, ia mengkritik formulasi DAU yang sejauh ini kurang adil bagi pemerintah daerah.

”Kenapa saya bilang kurang adil? Kaltara ini tambangnya batubara cukup banyak, sawit cukup banyak sampai ribuan hektar, tetapi kami mendapat kucuran hanya setitik, setetes, adilnya di mana? Ratusan ribu hektar, lalu puluhan tambang, 20 pabrik kelapa sawit, tetapi kami tidak tahu berapa ton ekspor sawit setiap tahun. Kami hanya dapat per tahun sebesar Rp 9 miliar, adil kah? Saya yakin, ini tidak adil,” tegasnya.

Pemerintah memberlakukan kebijakan moratorium pemekaran daerah sejak 2022. Namun, kebijakan itu tidak menyurutkan daerah untuk mengusulkan pembentukan DOB baru. Jika tahun lalu ada 341 usulan pembentukan DOB, kini tercatat ada 375 usulan pembentukan DOB yang masuk ke pemerintah.

Terkini, dalam rapat kerja dan rapat dengar pendapat Kemendagri bersama Komisi II DPR di Kompleks Parlemen, Jakarta, Kamis (4/6/2026), Wakil Menteri Dalam Negeri Bima Arya Sugiarto memaparkan, 375 usulan pembentukan DOB itu terdiri atas 46 usulan provinsi, 276 kabupaten baru, 41 kota, tujuh daerah istimewa, dan lima daerah istimewa khusus.

Pemerintah belum memproses usulan DOB dan memilih untuk fokus melakukan evaluasi terhadap 227 DOB hasil pemekara pada periode 1999-2022. Dengan demikian, tergambar sejauh mana daerah-daerah berhasil memenuhi tujuan pemekaran yang salah satunya adalah kesejahteraan masyarakat.

”Jadi, kita akan fokus pada evaluasi. Ini bagian tidak terpisahkan dari langkah pembentukan daerah baru,” kata Bima.

Hasil dari evaluasi itu akan menjadi pertimbangan dalam pembahasan Rancangan Peraturan Pemerintah (RPP) Penataan Daerah dan RPP Desain Besar Penataan Daerah (Desartada). Sesuai dengan kesimpulan rapat tersebut, kedua produk hukum ini ditargetkan rampung paling lambat Desember 2026.

Selain pemekaran, sejumlah daerah istimewa yang diusulkan dibentuk, antara lain, berada di Provinsi Jawa Tengah, Jawa Barat, Sumatera Barat, dan Riau, masing-masing satu daerah istimewa. Sementara dua usulan pembentukan daerah istimewa berada di Provinsi Sulawesi Tenggara. Adapun usulan untuk daerah otonomi khusus datang dari Kepulauan Riau, Bali, Kalimantan Selatan, Kalimantan Timur, dan Maluku Utara.

Guru Besar Institut Pemerintahan Dalam Negeri Djohermansyah Djohan melihat, usulan itu berpotensi membuka ruang bagi kebangkitan kembali kerajaan-kerajaan yang hidup sebelum sejak sebelum Indonesia merdeka. Hal ini merupakan konsekuensi historis mengingat banyaknya daerah yang dulunya kerajaan.

”Kalau asal diberi, nanti mereka semua akan menuntut. Kita harus ingat bahwa Indonesia ini asal-usulnya kerajaan-kerajaan kecil, dari Ternate, Tidore, hingga Sriwijaya. Kalau tidak dikendalikan, jumlah daerah keistimewaan bisa puluhan bahkan ratusan,” kata Djohermansyah di Jakarta, Minggu (27/4/2025).

Ia menekankan, dari segi aspirasi, kehendak masyarakat untuk membentuk daerah otonomi baru adalah sesuatu yang lumrah. Namun, pembentukan itu harus mengikuti aturan yang berlaku sesuai amanat konstitusi, khususnya setelah amendemen UUD 1945 pada tahun 2000 yang memuat Pasal 18B Ayat 1 tentang pengakuan dan penghormatan negara terhadap satuan pemerintahan daerah khusus dan istimewa.

Ia mencontohkan, lahirnya Otonomi Khusus Aceh dan Papua berlandaskan pada klausul baru dalam UUD hasil amendemen tersebut. Selain itu, terdapat aspek keistimewaan berbasis sejarah yang kuat. Misalnya, Aceh memiliki kekhususan penerapan syariat Islam di wilayah itu, dan Yogyakarta memiliki latar belakang politik yang mendukung Republik Indonesia sejak 5 September 1945.

Peneliti Ahli Utama Badan Riset dan Inovasi Nasional (BRIN) R Siti Zuhro berpandangan, penggabungan seharusnya bisa dilakukan bagi daerah-daerah yang tidak memenuhi kinerja dengan baik. Hal ini bisa dilihat dari aspek kondisi keuangan hingga stagnasi yang ada di daerah tersebut.

”Jadi, daerah yang mengalami stagnasi atau mundur itu merger saja, disatukan kembali. Karena secara APBD itu minus, tidak ada pembangunan. Apalagi, yang hanya menunggu dana dari pusat,” paparnya di Jakarta, Jumat (23/5/2025).

Siti menyampaikan, aturan penggabungan daerah itu tercantum dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 33 di undang-undang itu menyebutkan, pemekaran daerah bisa berupa pemecahan atau penggabungan. Sementara itu, aturan penggabungan daerah tersebut tercantum pada paragraf 2 yang terdiri atas Pasal 44 hingga Pasal 47.

Dalam Pasal 44 Ayat 2, penggabungan daerah bisa dilakukan berdasarkan kesepakatan daerah yang bersangkutan atau hasil evaluasi pemerintah pusat. Lebih lanjut lagi, Pasal 47 menyebutkan, penggabungan oleh pemerintah pusat ini bisa dilakukan jika daerah dinyatakan tidak layak.

Walakin, opsi untuk penggabungan wilayah seperti yang diatur di UU Pemerintahan Daerah cenderung terabaikan. Pemerintah pusat melalui Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah (DPOD) masih belum menerapkan UU Pemerintahan Daerah tersebut secara maksimal. Apalagi, dalam UU Pemerintahan Daerah juga disebutkan, penggabungan daerah bisa dilakukan oleh pemerintah pusat berdasarkan kriteria yang ada.