Sejak perhelatan Pemilu 2004, kuota minimal 30 persen calon perempuan diwajibkan dalam Undang-Undang Pemilu. Namun, kenyataannya hingga kini keterwakilan perempuan di Dewan Perwakilan Rakyat tidak pernah mencapai angka tersebut.
Mengapa kebijakan afirmasi yang berlangsung selama dua puluh tahun masih terus gagal? Mengapa sampai saat ini begitu sulit kuota minimal 30 persen calon perempuan tercapai?
Titi Anggraini, dosen Fakultas Hukum Universitas Indonesia yang juga Anggota Dewan Pembina Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem), menilai kondisi tersebut terjadi karena Dewan Perwakilan Rakyat tidak bertindak (legislative inaction). DPR mengetahui adanya masalah, mengetahui adanya perintah konstitusional dalam Putusan Mahkamah Konstitusi (MK), namun tidak mengambil tindakan legislasi yang diperlukan untuk menyelesaikannya.
”Akhirnya, perempuan yang menanggung akibatnya, karena perlindungan hukum atas hak politik mereka tidak pernah diperkuat sebagaimana yang seharusnya,” ujar Titi kepada Kompas, Senin (22/6/2026) di Jakarta.
Pekan lalu, praktik legislative inaction terkait keterwakilan perempuan dalam Pemilu diangkat Titi dalam desertasi berjudul ”Dampak Legislative Inaction dalam Tata Kelola Pemilu Serentak 2024 dan Urgensinya Terhadap Pembentukan Komisi Hukum Pemilu di Indonesia” yang dipertahankan dalam ujian promosi doktor, Senin (15/6/2026) di Fakultas Hukum Universitas Indonesia.
Disertasi tersebut mengungkap bagaimana ketidakaktifan DPR dalam merevisi Undang-Undang Pemilu telah menciptakan kekosongan norma hukum yang sistematis, dan kekosongan itu dimanfaatkan untuk melemahkan perlindungan hak-hak perempuan. Dampaknya terukur, konkret, dan sangat merugikan perempuan.
Salah satunya, Titi menemukan bagaimana keterwakilan perempuan dalam Pemilu 2024 terdampak langsung oleh praktik legislative inaction. DPR secara sadar memilih untuk tidak bertindak memperbaiki UU Pemilu, padahal kebutuhan reformasinya sudah sangat mendesak.
”Karena UU Pemilu tidak diperbarui secara komprehensif pasca-Pemilu 2019, maka tidak ada norma yang cukup kuat untuk melindungi pemenuhan kuota perempuan dalam pencalonan legislatif,” ucap Titi.
Kondisi tersebut mengakibatkan KPU mengubah formula penghitungan kuota 30 persen perempuan dalam Peraturan KPU (PKPU) No. 10 Tahun 2023, menjadi berbeda dengan formula penghitungan keterwakilan perempuan pada Pemilu 2014 dan 2019.
Menurut Titi, pada Pemilu 2014 dan 2019, ketika penghitungan keterwakilan perempuan 30 persen menghasilkan angka pecahan desimal, dilakukan pembulatan ke atas, berapapun besarnya. Namun pada Pemilu 2024, peraturan berubah, yakni jika penghitungan menghasilkan angka pecahan desimal kurang dari 0,5, maka yang dilakukan adalah pembulatan ke bawah.
”Perubahan ini dilakukan melalui pertemuan konsinyering tertutup antara KPU dan Komisi II DPR, tanpa pelibatan publik,” ucap Titi.
Persoalan yang muncul dalam praktik penyelenggaraan pemilu, sebenarnya memunculkan tuntutan untuk mengubah regulasi.
Perubahan tersebut terlihat sepele tetapi dampaknya sangat nyata bagi keterwakilan perempuan di DPR. Contohnya di daerah pemilihan (dapil) dengan empat calon legislatif. Pada Pemilu 2014 dan 2019, jumlah calon perempuan yang diwajibkan dua orang (50 persen).
Namun pada Pemilu 2024, dengan rumus baru, jumlah calon perempuan yang diwajibkan turun menjadi hanya satu orang (25 persen). Hasil perhitungan ini semakin jauh di bawah ambang minimum 30 persen yang ditetapkan undang-undang.
Sejumlah pihak kemudian menempuh jalur hukum. Mahkamah Agung memutuskan melalui Putusan No. 24 P/HUM/2023 bahwa aturan KPU tersebut bertentangan dengan UU Pemilu dan Konvensi Penghapusan Segala Bentuk Diskriminasi Terhadap Perempuan (Konvensi CEDAW). Badan Pengawas Pemilu dalam putusan penanganan pelanggaran administratifnya memerintahkan perbaikan daftar calon.
Sedangkan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) menjatuhkan sanksi kepada komisioner KPU. Namun, KPU tidak melaksanakan satupun putusan itu. Pemilu tetap dijalankan dengan daftar calon yang tidak memenuhi ketentuan, di mana tercatat 267 daftar calon tetap DPR dan lebih dari seribu daftar calon tetap DPRD Provinsi tidak memenuhi kuota perempuan paling sedikit 30 persen.
Kondisi tersebut, lanjut Titi, bisa terjadi karena UU Pemilu tidak memuat sanksi yang tegas bagi penyelenggara yang mengabaikan prinsip afirmasi perempuan (lex imperfecta).
Persoalan tersebut sebenarnya bukan hal yang baru. Sejak Pemilu 2004, masalah yang sama terus berulang tanpa penyelesaian legislatif yang tuntas. Setiap kali ada celah dalam pengaturan hukum, celah tersebut kerap dimanfaatkan untuk melemahkan kebijakan afirmasi bagi perempuan.
Titi mencontohkan keterwakilan perempuan di kepemimpinan alat kelengkapan DPR. Sejak 2014, MK melalui Putusan MK No. 82/PUU-XII/2014 memerintahkan agar pengisian pimpinan alat kelengkapan DPR mengutamakan keterwakilan perempuan.
”Namun, perintah konstitusional itu tidak pernah dimasukkan ke dalam revisi Undang-Undang MD3 (Undang-Undang tentang Tata Tertib DPR). Akibatnya, sejumlah komisi di DPR sampai saat ini tidak memiliki satu pun anggota perempuan,” ucap Titi.
Mengapa bisa terjadi? Karena tidak ada mekanisme penegakan yang kuat dalam UU Pemilu. Celah hukum yang seharusnya ditutup oleh legislatif tidak dilakukan yang membuat peluang perempuan dalam politik makin kecil.
Guru Besar Hukum Tata Negara UI, Satya Arinanto yang juga Promotor Titi Anggraini menilai fokus utama dalam disertasi Titi Anggraini bukan sekedar pada isi substansi dalam UU Pemilu, tapi juga pada persoalan ketika proses legislasi justru berhenti, tertunda, atau tidak dilakukan secara memadai. Kondisi tersebut itulah yang diidentifikasi sebagai legislative inaction.
”Fenomena legislative inaction yang dibahas dalam disertasi tersebut menunjukkan, bahwa ketidakaktifan atau ketiadaan tindakan pembentuk UU bisa melahirkan dampak konstitusional yang sama seriusnya dengan tindakan legislasi itu sendiri,” tutur Satya.
Karena itu, kajian tersebut sangat penting dalam konteks tata kelola pemilu di Indonesia saat ini. Karena pengalaman Indonesia pasca-Pemilu Serentak 2019 menunjukkan adanya kebutuhan besar untuk melakukan evaluasi dan pembaruan hukum pemilu.
”Berbagai persoalan yang muncul dalam praktik penyelenggaraan pemilu, sebenarnya memunculkan tuntutan untuk mengubah regulasi. Namun proses revisi UU Pemilu tidak berlanjut sepertin yang diharapkan,” kata Satya.
Sebelum Pemilu 2024, pada tahun 2023, Komisi Nasional Antikekerasan terhadap Perempuan (Komnas Perempuan) pernah mengajukan pendapat hukumnya dalam bentuk keterangan tertulis sebagai sahabat pengadilan atau amicus curiae kepada MK. Amicus curiae untuk mendukung permohonan uji materiil sejumlah organisasi ke MK, soal PKPU yang mengubah formula penghitungan kuota 30 persen perempuan.
Komnas Perempuan menilai kebijakan pembulatan ke bawah menjadi kebijakan diskriminatif karena menghalangi perempuan untuk terpilih sebagai anggota legislatif. Selain bertentangan dengan UU dan kewajiban negara yang dimandatkan CEDAW, PKPU 10/ 2023 adalah langkah mundur dalam pemenuhan hak-hak perempuan khususnya dalam bidang politik.
Keterwakilan perempuan di DPR yang hingga dua dekade belum pernah mencapai angka 30 persen, menunjukkan bahwa kuota pencalonan saja tidak cukup. Diperlukan norma hukum yang lebih kuat, sanksi yang tegas, serta desain sistem pemilu yang benar-benar mendukung keterpilihan perempuan.
Semua itu bisa terwujud, jika ada perubahan dalam sistem pemilihan, perubahan dalam mekanisme penentuan urutan calon, atau perubahan dalam cara kampanye dijalankan. Namun, semua itu memerlukan keputusan legislatif yang berani dan komprehensif.
Legislatif harus mengambil tanggung jawabnya. Legislatif harus merevisi UU Pemilu secara komprehensif, memperkuat perlindungan hak-hak perempuan, serta memastikan bahwa celah-celah hukum tidak lagi dapat dimanfaatkan untuk melemahkan kebijakan afirmasi. Itu artinya, legislatif harus memilih untuk bertindak, bukan untuk diam!
