SETIAP kali seorang kepala daerah ditetapkan sebagai tersangka korupsi, perhatian publik hampir selalu tertuju pada peristiwa yang terjadi di ujung cerita.
Operasi tangkap tangan, nilai suap, proyek yang dipermainkan, hingga ancaman pidana segera memenuhi ruang pemberitaan.
Tidak lama kemudian, kasus serupa muncul di daerah lain dengan pola yang nyaris sama. Yang berubah hanyalah nama pelaku dan lokasi kejadiannya, sedangkan pola penyalahgunaan kekuasaan terus berulang seolah menjadi siklus yang tidak pernah selesai.
Pengulangan itu semestinya mendorong kita mengajukan pertanyaan yang lebih mendasar. Mengapa korupsi kepala daerah tetap terjadi meskipun sistem pengawasan semakin diperkuat, ancaman pidana semakin berat, dan penegakan hukum semakin intensif?
Jika penindakan terus menghasilkan pelaku baru dengan pola yang relatif sama, persoalannya tampaknya tidak lagi semata-mata terletak pada moral individu.
Ada persoalan yang lebih dalam, yakni bagaimana sistem politik dan tata kelola pemerintahan membentuk lingkungan yang memungkinkan penyalahgunaan kekuasaan terus berulang.
Dalam beberapa waktu terakhir, mengemuka usulan agar sistem rekrutmen kepala daerah dievaluasi secara menyeluruh.
Gagasan tersebut patut diapresiasi, bukan karena hendak menyalahkan mekanisme demokrasi, melainkan karena mengajak publik melihat persoalan dari hulunya.
Selama ini, diskusi mengenai korupsi lebih banyak berhenti pada proses penindakan setelah pelanggaran terjadi.
Padahal, negara hukum yang baik tidak hanya mengandalkan kemampuan menghukum, tetapi juga kemampuan membangun sistem yang mencegah lahirnya penyalahgunaan kekuasaan.
Di sinilah letak persoalan yang sering luput dari perhatian. Dalam banyak kasus, korupsi tidak lahir ketika seorang kepala daerah mulai menempati ruang kerjanya.
Benihnya telah tumbuh jauh sebelumnya, ketika proses pencalonan dibentuk oleh kompetisi politik yang mahal, hubungan pendanaan yang tidak selalu transparan, serta mekanisme seleksi yang lebih mengutamakan peluang kemenangan daripada kualitas kepemimpinan.
Tidak setiap proses politik seperti itu berakhir dengan korupsi. Namun, kondisi tersebut dapat menciptakan konflik kepentingan yang kelak memengaruhi cara kekuasaan dijalankan.
Tesis tulisan ini bertolak dari kenyataan tersebut. Korupsi kepala daerah tidak dapat dipahami semata-mata sebagai kegagalan moral seorang pejabat.
Dalam banyak perkara, ia merupakan hasil dari mata rantai yang telah terbentuk sejak proses politik berlangsung.
Ketika jabatan publik diperlakukan sebagai puncak investasi politik, kekuasaan berisiko dipandang sebagai instrumen untuk memenuhi berbagai komitmen yang lahir selama kontestasi.
Akibatnya, orientasi pelayanan publik perlahan bergeser oleh dorongan untuk mengakomodasi kepentingan yang tidak selalu sejalan dengan kepentingan masyarakat.
Pandangan ini tentu tidak dimaksudkan untuk mengurangi tanggung jawab pidana pelaku korupsi. Setiap penyelenggara negara yang menyalahgunakan kewenangannya tetap harus mempertanggungjawabkan perbuatannya di hadapan hukum.
Namun, apabila pola penyimpangan yang sama terus berulang pada waktu dan daerah yang berbeda, negara juga berkewajiban mengevaluasi sistem yang memungkinkan pola tersebut terus muncul.
Negara hukum tidak cukup hanya menghukum pelaku; negara hukum juga harus memperbaiki tata kelola yang mencegah lahirnya pelaku baru.
Konstitusi Indonesia sesungguhnya telah memberikan fondasi yang jelas. Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 menegaskan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota dipilih secara demokratis.
Rumusan tersebut bukan hanya berbicara mengenai prosedur pemungutan suara, tetapi juga mengandung makna bahwa keseluruhan proses pembentukan kepemimpinan daerah harus mencerminkan nilai-nilai demokrasi, seperti keterbukaan, kejujuran, persaingan adil, dan penghormatan terhadap kedaulatan rakyat.
Demokrasi tidak berhenti pada bilik suara; ia dimulai jauh sebelumnya, ketika calon-calon pemimpin dipersiapkan dan diseleksi untuk memperoleh kepercayaan publik.
Demokrasi, dengan demikian, tidak dapat dimaknai sebatas mekanisme memilih pemimpin melalui pemungutan suara.
Demokrasi juga menuntut proses yang mampu menghadirkan pilihan-pilihan terbaik bagi rakyat. Hak memilih hanya akan menghasilkan pemerintahan yang berkualitas apabila didahului oleh proses rekrutmen politik yang sehat.
Sebab, rakyat tidak memilih dari seluruh warga negara yang memenuhi syarat, melainkan dari nama-nama yang terlebih dahulu diseleksi dan diajukan oleh partai politik.
Dalam konteks itulah peran partai politik menjadi sangat strategis. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik menempatkan partai sebagai institusi yang menjalankan fungsi pendidikan politik, kaderisasi, rekrutmen jabatan politik, serta penyaluran aspirasi masyarakat.
Fungsi tersebut menunjukkan bahwa partai bukan sekadar kendaraan untuk memenangkan pemilihan, melainkan lembaga yang bertanggung jawab menyiapkan calon pemimpin yang memiliki kapasitas, integritas, dan komitmen terhadap kepentingan publik.
Kualitas demokrasi pada akhirnya sangat dipengaruhi oleh kualitas proses kaderisasi yang berlangsung di dalam tubuh partai.
Idealnya, proses rekrutmen memberikan ruang yang seimbang bagi rekam jejak, kompetensi, integritas, dan kemampuan memimpin.
Namun, dinamika politik elektoral sering kali membentuk logika yang berbeda. Elektabilitas menjadi ukuran yang paling mudah dibaca, sedangkan integritas lebih sulit diukur sebelum seseorang benar-benar memegang kekuasaan.
Popularitas, kemampuan membangun jejaring politik, dan peluang memenangkan kontestasi tidak jarang memperoleh perhatian yang lebih besar daripada kapasitas menyelenggarakan pemerintahan yang bersih dan efektif.
Akibatnya, proses seleksi dapat bergeser dari pencarian pemimpin terbaik menjadi pencarian kandidat yang paling kompetitif.
Kompleksitas itu semakin meningkat ketika biaya politik terus bertambah. Kontestasi kepala daerah memerlukan dukungan organisasi, komunikasi politik, kampanye, pendidikan saksi, hingga berbagai kebutuhan administratif yang membutuhkan pembiayaan besar. Besarnya biaya tersebut tidak identik dengan korupsi.
Banyak kepala daerah mampu melalui proses politik secara bersih dan tetap menjaga integritasnya ketika memimpin.
Namun, tidak dapat dipungkiri bahwa biaya politik yang tinggi dapat memperbesar risiko munculnya hubungan-hubungan yang berpotensi menimbulkan konflik kepentingan apabila mekanisme pendanaannya tidak transparan dan tidak akuntabel.
Di sinilah persoalan mulai bergeser dari sekadar kompetisi elektoral menuju persoalan tata kelola kekuasaan.
Ketika proses pencalonan dibangun di atas relasi yang sarat kepentingan, terdapat kemungkinan bahwa jabatan publik dipandang sebagai sarana untuk memenuhi berbagai komitmen yang terbentuk selama kontestasi.
Dalam situasi demikian, keputusan-keputusan pemerintahan tidak lagi sepenuhnya diarahkan oleh kepentingan masyarakat, melainkan mulai dipengaruhi oleh berbagai tekanan yang lahir sebelum seorang calon memperoleh mandat rakyat.
Berbagai perkara korupsi yang pernah ditangani aparat penegak hukum menunjukkan kecenderungan yang relatif serupa.
Penyalahgunaan kewenangan berulang kali ditemukan pada sektor pengadaan barang dan jasa, pemberian perizinan, pengelolaan anggaran daerah, proyek infrastruktur, pengelolaan sumber daya alam, maupun pengisian jabatan birokrasi.
Kesamaan pola tersebut menunjukkan bahwa persoalannya bukan semata-mata terletak pada individu yang memegang jabatan, melainkan juga pada hubungan antara proses politik dengan penggunaan kewenangan setelah jabatan diperoleh.
Karena itu, memperkuat penegakan hukum saja tidak akan pernah cukup apabila pembenahan terhadap proses politik terus ditunda.
Penindakan merupakan instrumen penting dalam negara hukum, tetapi ia bekerja setelah kerugian publik terjadi.
Sementara itu, demokrasi yang sehat menuntut negara membangun mekanisme pencegahan sejak awal, melalui rekrutmen politik yang lebih berintegritas, pembiayaan politik yang lebih transparan, dan proses kaderisasi yang menempatkan kepentingan publik di atas kepentingan elektoral jangka pendek.
