JAKARTA, KOMPAS — Pembatasan porsi belanja pegawai maksimal 30 persen dari total belanja daerah dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2022 tentang Hubungan Keuangan Pusat dan Daerah (HKPD) dinilai sebagai bentuk kegagalan pemerintah. Alih-alih mendorong produktivitas, aturan ini justru menekan ekonomi daerah, memicu konflik horizontal, hingga memaksa pemerintah daerah mencari utang jangka pendek sekadar untuk menyambung napas birokrasi.
Pandangan itu disampaikan Direktur Eksekutif Center for Economic and Law Studies (CELIOS) Bima Yudhistira Adhinegara dalam sidang uji materi UU HKPD di Mahkamah Konstitusi (MK), Jakarta, Selasa (28/7/2026). Dalam sidang yang dipimpin oleh Ketua MK Suhartoyo itu Bima hadir sebagai ahli. Salah satu pasal yang diuji adalah Pasal 146 Ayat (1) UU HKPD yang mengatur tentang batas belanja pegawai daerah maksimal 30 persen dari total anggaran belanja dalam APBD.
Bima melihat ketentuan tersebut sebagai pergeseran desentralisasi fiskal yang kini bergerak ke arah sentralisasi anggaran semu. Pergeseran ini bahkan telah membawa dampak destruktif bagi pembangunan di daerah.
Regulasi itu juga dinilai kontradiktif sehingga menyulitkan pemerintah daerah (pemda). Di satu sisi, kata Bima, pemerintah pusat melalui kebijakan kepegawaian mewajibkan pemda mengangkat ratusan ribu tenaga honorer menjadi Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK). Namun, di sisi lain, Pasal 146 Ayat (1) UU HKPD mengancam daerah dengan sanksi pemotongan dana transfer ke daerah (TKD) jika alokasi belanja pegawai melampaui ambang batas 30 persen.
”Ini membuat adanya kebingungan dari desain kebijakan transfer di daerah. Daerah secara simultan menghadapi dua kewajiban hukum yang bertentangan. Ini adalah manifestasi dari government failure atau kegagalan pemerintah berupa inkonsistensi regulasi pemerintah yang menempatkan daerah dalam posisi kontradiksi secara administratif, juga secara fiskal,” tegas Bima di hadapan majelis hakim.
Menurut Bima, situasi itu menimbulkan ketidakpastian kerja bagi ribuan PPPK. Hal itu bahkan memicu gejolak politik lokal di sejumlah daerah.
Bukan hanya itu, ketentuan tersebut juga telah memicu konflik horizontal antara PPPK dan pegawai negeri sipil (PNS). Konflik itu salah satunya terjadi di Tidore Kepulauan, Maluku Utara, beberapa waktu lalu.
”Beberapa daerah yang menghadapi tekanan ini juga tercermin dari fenomena konflik horizontal yang terjadi antara PPPK dan PNS seperti kasus pada demonstrasi beberapa waktu lalu di Tidore Kepulauan, Maluku Utara,” ujar Bima.
Pada 7 Juli 2026 lalu, apel akbar yang dihadiri ribuan ASN berakhir ricuh di Kantor Wali Kota Tidore Kepulauan. Ribuan ASN melampiaskan amarah dengan merusak sejumlah fasilitas di Kantor Wali Kota Tidore Kepulauan.
Kericuhan itu salah satunya dipicu oleh kebijakan kepegawaian yang diumumkan oleh Wali Kota Tidore Kepulauan Muhammad Sinen. Kondisi fiskal daerah yang tertekan membuat wali kota memutuskan untuk memangkas pendapatan ASN, baik PNS maupun PPPK, sebesar 30 persen. Langkah itu diambil karena Sinen tidak ingin mengorbankan nasib 2.000 PPPK.
Kelemahan mendasar lainnya dari pagu belanja pegawai 30 persen, menurut Bima, adalah pengabaian terhadap belanja rutin birokrasi. Setiap daerah, terlepas dari kecilnya APBD yang dimiliki, tetap diwajibkan oleh undang-undang untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan dasar. Bagi daerah dengan kapasitas fiskal rendah, batasan angka tunggal (single rate) ini mustahil dipenuhi tanpa mengorbankan kualitas layanan publik.
“Artinya, ada pengorbanan layanan publik karena model tunggal batas atas 30 persen dari belanja pegawai,” tuturnya.
Ketentuan tersebut juga memicu munculnya langkah-langkah kontroversial yang diambil pemda. Kesulitan likuiditas akibat efisiensi yang dipaksakan pusat membuat sejumlah pemda mencari sumber pendapatan dengan cara yang tidak lazim.
Bima mencontohkan kasus di Nusa Tenggara Timur (NTT). Pemda mewajibkan warga melunasi pajak kendaraan motor sebagai syarat membeli BBM subsidi. Selain itu di Indramayu, pemda bahkan sampai menarik pajak dari pedagang makanan skala kecil tanpa dasar yang jelas.
Hal yang lebih mengkhawatirkan lagi, muncul fenomena kenaikan utang pemerintah daerah jangka pendek yang kini mencapai 58,2 persen dari total jenis utang daerah. Penerbitan obligasi daerah (municipal bond) yang seharusnya untuk pembangunan infrastruktur masa depan, kini justru dipertimbangkan hanya untuk menjaga arus kas (cash flow) operasional daerah yang terganggu.
Bima menyampaikan kekhawatiran, efisiensi anggaran daerah ini dilakukan demi membiayai program prioritas nasional seperti Makan Bergizi Gratis (MBG). Ia menilai dampak berganda (multiplier effect) dari program pusat tersebut seringkali bersifat temporer dan ”Jawa-sentris” karena sebagian besar infrastruktur pendukungnya menumpuk di Pulau Jawa.
”Tesis bahwa sentralisasi anggaran di pemerintah pusat akan lebih efisien dan bebas korupsi juga tidak terbukti. Jika di daerah korupsi mungkin dihitung satu-satu, di level pusat korupsinya bisa langsung triliunan karena anggarannya masif,” tambahnya
Ahli lain, yakni Ketua Departemen Hukum Administrasi Negara Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Rico Andi Wibowo, menilai pemangkasan TKD dan pembatasan belanja pegawai secara kaku telah mengesampingkan asas kehati-hatian. Bukan hanya itu, kebijakan ini juga mulai merenggut hak-hak dasar warga di daerah, seperti hak atas pekerjaan dan pangan.
Dalam sidang itu, Rico menceritakan kisah Agustinus, seorang guru SD Batu Esa, Nusa Tenggara Timur (NTT) yang telah mengabdi selama 23 tahun. Penurunan besaran TKD mengakibatkan gaji Agustinus yang hanya Rp 600.000 per bulan dipotong hingga menjadi Rp 223.000 per bulan.
”Ini sangat-sangat tidak adil ketika figur seperti beliau (Agustinus) yang berjuang mendapatkan dampak signifikan karena menurunnya transfer pusat ke daerah,” tegasnya.
Rico menekankan bahwa kasus Agustinus hanyalah puncak gunung es, di mana banyak pegawai daerah di berbagai wilayah lainnya terancam dirumahkan tanpa mendapatkan hak-haknya sama sekali.
Dalam perspektif konseptual, Rico menilai fenomena ini lahir dari mazhab neodevelopmentalism, di mana presiden atau pemerintah pusat seolah-olah memiliki tafsir paling otoritatif mengenai makna pembangunan. Tafsir dari pemangku kepentingan lain, termasuk pemerintah daerah, dianggap tidak relevan atau sekadar pelengkap.
Penurunan besaran TKD mengakibatkan gaji Agustinus yang hanya Rp 600.000 per bulan dipotong hingga menjadi Rp 223.000 per bulan
Kebijakan yang diambil pun cenderung berbasis intuisi, atau yang disebut Rico sebagai intuitive-base policy. Ia pun mengingatkan agar Indonesia kembali pada jalur pembangunan yang diusulkan Amartya Sen, yakni Development as Freedom. Dalam konsep ini, pembangunan tidak boleh bersifat nir-demokratis, melainkan harus dilakukan dengan cara yang sesuai dengan kebutuhan spesifik masing-masing daerah.
Rico memaparkan bahwa pemerintah pusat telah mengabaikan tiga elemen utama asas kehati-hatian (duty of care). Pertama, pejabat publik gagal melakukan riset mendalam untuk mengidentifikasi pihak yang terugikan. Kemudian kedua, tidak memberikan kesempatan prosedural bagi pihak terdampak untuk bersuara; dan ketiga, tidak mempertimbangkan kepentingan pihak yang dirugikan sebelum keputusan diambil.
Berdasarkan uji proporsionalitas, Rico menilai UU HKPD gagal pada tahap necessity test (uji keperluan) dan strictu sensu test (uji proporsionalitas dalam arti sempit). Pemerintah dinilai akan kesulitan menjustifikasi mengapa pendapatan pegawai harus dipotong secara tiba-tiba, padahal mereka dilindungi oleh asas ekspektasi sah (principle of legitimate expectation).
”Program prioritas atau cara mengunci belanja 30 persen itu membuat beban individu sangat besar hingga terganggu derajat hak atas kesehatan, pekerjaan, dan pangan (right to health, right to work, right to food),” jelas Rico.
Lebih jauh, Rico mengkritik penyeragaman batas belanja pegawai 30 persen yang tidak mempertimbangkan keragaman geografis dan sosial. Daerah dengan kontur pegunungan atau kepulauan memiliki tantangan biaya yang berbeda dengan daerah daratan di Jawa.
”Resepnya tidak boleh one size fit all. Satu ukuran baju untuk semuanya hanya akan menunggu tuaian aneka masalah lain,” tuturnya.
Oleh karena itu, Rico menegaskan bahwa norma-norma dalam UU HKPD yang memonopoli makna pembangunan dan menurunkan transfer daerah secara tidak proporsional layak untuk dibatalkan karena secara kuat terindikasi melanggar logika hukum administrasi negara. Kebijakan yang dihasilkan dari proses yang tidak akuntabel ini dinilai telah menciptakan pola kemiskinan baru di daerah.
Sementara itu, selain Pasal 146 Ayat (1) UU HKPD, sejumlah pasal lain dalam undang-undang yang sama juga dipersoalkan. Di antaranya Pasal 107 Ayat (2) dan (4), Pasal 109 Ayat (1), serta Pasal 146 Ayat (1) UU HKPD.
Pengujian sejumlah pasal di dalam UU HKPD tersebut diajukan oleh Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) dan Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA). Pemohon mendalilkan, pasal-pasal tersebut memberi legitimasi bagi pemerintah pusat untuk memprioritaskan anggaran nasional di atas kebutuhan lokal/daerah yang mungkin lebih mendesak.
Implementasi progam unggulan pusat seperti MBG melalui mekanisme penyesuaian TKD telah mengikis otda secara nyata. Hal ini dinilai pemohon bertentangan dengan konstitusi mengingat daerah tak lagi menjalankan otonomi seluasnya melainkan sekadar menjadi saluran ambisi politik pusat yang menyedot sumber daya finansial daerah.
MK masih akan menggelar sidang lanjutan dengan agenda mendengarkan keterangan dari ahli dan saksi yang diajukan oleh pemerintah. Sidang sedianya digelar pada awal Agustus mendatang.
