Oleh: Abdul Munif Ashri, S.H., M.H. (Dosen Fakultas Hukum Universitas Hasanuddin)
Pada Agustus 2026, Masyarakat Adat Balik Sepaku dan Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) mengajukan permohonan pengujian Pasal 21 Undang-Undang Ibu Kota Negara (UU IKN). Terdaftar dengan register perkara nomor 299/PUU-XXIV/2026 di Mahkamah Konstitusi (MK), para pemohon mempermasalahkan lemahnya penghormatan hak masyarakat adat dalam penataan spasial pembangunan IKN.
Pasal 21 UU IKN (UU 3/2022, sebagaimana diubah UU 21/2023) mengatur bahwa kebijakan penataan ruang, pertanahan, dan pengalihan hak dilaksanakan dengan “memperhatikan” dan “memberikan perlindungan” terhadap hak-hak individu dan hak-hak komunal masyarakat adat. Pemohon mendalilkan, kata “memperhatikan” demikian mencerminkan lemahnya penghormatan terhadap hak masyarakat adat. Pemohon pun menuntut agar persetujuan kolektif masyarakat adat diatur sebagai syarat dalam kebijakan penataan ruang IKN.
Perkara ini membawa prinsip Free, Prior, and Informed Consent (FPIC) ke dalam perdebatan konstitusional. Diterjemahkan sebagai “Persetujuan yang Bebas, Didahulukan, dan Berdasarkan Informasi,” prinsip FPIC telah menjadi asas penting dalam norma hak-hak masyarakat adat. Prinsip tersebut termuat dalam berbagai instrumen internasional, utamanya United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP) yang diadopsi oleh Majelis Umum PBB pada 2007.
Meski perkara masih bergulir, tulisan ini hendak memantik perbincangan akademik mengenai arti penting gugatan terhadap UU IKN bagi masa depan pelindungan hak masyarakat adat.
FPIC, Bukan Sebatas Konsultasi
FPIC atau “Persetujuan yang Bebas, Didahulukan, dan Berdasarkan Informasi” adalah hak masyarakat adat berkenaan tanah, wilayah, atau sumber daya yang menjadi bagian tak terpisah dari penghidupannya. Hak tersebut berkelindan erat dengan konsep hak menentukan nasib sendiri bagi masyarakat adat. Secara konseptual, masyarakat adat dipandang sebagai subjek yang juga memiliki kapabilitas untuk menentukan penggunaan atau pengelolaan tanah maupun wilayahnya (EMRIP, 2018).
FPIC terdiri dari empat unsur (OHCHR, 2013). Pertama, “free” yang mengimplikasikan bahwa suatu proyek pembangunan tidak boleh disertai kekerasan, intimidasi, ancaman atau manipulasi. Kedua, yaitu “prior” yang berarti diharuskannya persetujuan sebelum penetapan keputusan dan pelaksanaan aktivitas pembangunan.
Ketiga, yaitu “informed” yang mengimplikasikan bahwa otoritas pemerintah diharuskan menyajikan keterbukaan informasi terkait rencana pembangunan yang disampaikan dengan bentuk dan bahasa yang dapat dipahami. Keempat terakhir, “consent”, yang menjadi inti dari prinsip FPIC itu sendiri. Persetujuan memungkinkan masyarakat adat menyatakan setuju atau tidak atas proyek pembangunan yang berdampak pada penghidupannya.
Pada pokoknya, prinsip FPIC hendak mendudukkan masyarakat adat sebagai ‘subjek hak’ yang berdaya, bukan selaku ‘objek dari pembangunan’.
Kesenjangan Hukum Indonesia
Apakah prinsip FPIC bagi masyarakat adat telah diatur secara khusus dalam hukum Indonesia? Jawabannya: tidak, meski terdapat rujukan hukum yang memiliki relevansi dengan FPIC.
Pada tataran internasional, ketentuan mengenai FPIC terdapat dalam Konvensi ILO No. 169 tahun 1989, tetapi Indonesia bukanlah negara-pihak Konvensi tersebut. Secara ekstensif, FPIC terdapat pada pelbagai substansi pasal dalam UNDRIP (utamanya Pasal 10, 19, 28, dan 29). Betapa pun, meski Indonesia turut mendukung pengadopsiannya, UNDRIP dikategorikan sebagai ‘soft law’—yakni instrumen yang tidak secara langsung mengikat sebagai kewajiban hukum.
Di samping itu, rujukan terhadap FPIC dapat diacu pada perjanjian internasional di mana Indonesia menjadi negara-pihak. Di antaranya meliputi Konvensi Keanekaragaman Hayati dan Protokol Nagoya, ‘Kovenan Kembar’ hak sipil dan politik serta hak ekonomi, sosial dan budaya, ataupun Konvensi Anti-Diskriminasi Rasial, dengan acuan Rekomendasi Umum No. 23 Tahun 1997 yang diterbitkan Komite Anti-Diskriminasi Rasial PBB tentang Indigenous Peoples. Persoalannya, norma dari perjanjian internasional tersebut masih bersifat generik, dan karenanya belum memungkinkan implementasi yang efektif.
Di level nasional, pelindungan hak masyarakat adat atas tanahnya terbilang belum cukup kuat. UUD 1945 memang mengakui dan menghormati kesatuan “masyarakat hukum adat” beserta hak-hak tradisionalnya (Pasal 18B ayat (2)), dan menggariskan penghormatan atas identitas budaya dan hak masyarakat tradisional (Pasal 28I ayat (3)). Hanya saja, pengakuan konstitusional demikian tentu tidak dengan sendirinya menyediakan kerangka hukum untuk operasionalisasi FPIC.
Penting digarisbawahi, UU 2/2012 tentang Pengadaan Tanah hanya mengatur tentang ‘musyawarah’ manakala pemerintah hendak melakukan pembangunan atas nama kepentingan umum, tetapi tidak sekalipun menyinggung prosedur khusus berkenaan pemerolehan persetujuan masyarakat adat. UU Cipta Kerja yang bertujuan untuk menggenjot investasi, di sisi lain, juga dipandang tidak memuat aturan yang relevan dengan FPIC (Jamrudin & Widowaty, 2026).
Di sebelah itu, PP 22/2021 tentang Penyelanggaraan Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup sekadar menyebut sepintas pelibatan masyarakat adat dalam penyusunan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL). Pelibatan melalui konsultasi sesungguhnya tidak bisa dipersamakan dengan FPIC, sebab masyarakat adat yang terdampak hanya dapat memberikan saran, pendapat, dan tanggapan, tetapi tak mampu memberikan veto atas keputusan suatu proyek pembangunan.
Terlebih, Indonesia belum memiliki suatu payung hukum khusus menjamin hak-hak masyarakat adat. Payung hukum demikian dapat menjadi instrumen penting untuk penjaminan dan penerapan FPIC. Kendati telah diperjuangkan lebih dari satu dekade, Rancangan UU Masyarakat Adat, sampai sekarang belum kunjung disahkan.
Peran Krusial MK
Pengujian Pasal 21 UU IKN membuka peluang bagi MK untuk melembagakan norma FPIC ke dalam hukum nasional Indonesia. Perkara ini, pada akhirnya, bukan sekadar menyoal Ibu Kota Negara, melainkan perkara yang juga memperlihatkan bagaimana norma internasional dikemukakan, dikontestasikan, dan diterima dalam perdebatan konstitusional.
Dalam konteks itu, teori ‘Transnational Legal Process’yang dikembangkan Harold Hongju Koh menawarkan perspektif yang relevan. Teori ini mengilustrasikan bahwa pengaruh norma internasional menjadi berpengaruh dan ditegakkan melalui proses interaksi para ‘aktor transnasional’ (aktor negara dan non-negara), penerapan norma dalam berbagai forum, dan internalisasi ke dalam praktik.
Permohonan uji materiel UU IKN oleh Masyarakat Adat Balik Sepaku dan AMAN sedikit banyak menggambarkan Transnational Legal Process tersebut. Dengan mengemukakan substansi FPIC berdasarkan instrumen UNDRIP, para pemohon (aktor non-negara) membawa norma internasional ke dalam ruang penafsiran konstitusional. Pemohon sekaligus mendorong agar prinsip FPIC dapat dilembagakan dan diterapkan oleh otoritas nasional (aktor negara).
Sebagai penafsir konstitusi, MK memainkan peran krusial dalam menentukan status prinsip FPIC dalam hukum Indonesia. Dengan mengutip UNDRIP dalam penafsiran dan pertimbangan hukumnya, MK akan memberikan bobot normatif bagi prinsip FPIC tersebut. Dalam teori Transnational Legal Process, tindakan MK demikian disebut sebagai ‘internalisasi hukum’ (legal internalization) dari norma internasional mengenai FPIC.
Mengapa MK perlu mempertimbangkan substansi FPIC dalam UNDRIP? Setidaknya terdapat dua dasar pembenar. Pertama, UNDRIP adalah standar internasional HAM kontemporer yang relevan dalam konteks masyarakat adat. UNDRIP dianggap tidak melahirkan hak baru, tetapi mengontekstualisasikan berbagai ketentuan yang ada dalam hukum HAM internasional. Indonesia pun telah mengikutsertakan diri pada berbagai norma HAM internasional sebagaimana telah disebutkan sebelumnya.
Kedua, MK perlu mengisi kesenjangan hukum terkait FPIC dalam hukum Indonesia. Meski gugatan ini menyoal UU IKN, pertimbangan hukum dalam putusan MK dapat memuat standar normatif yang patut mengenai penghormatan hak masyarakat adat berkenaan FPIC. Putusan MK akan memiliki ‘efek menggelinding’ yang tidak terbatas UU IKN semata, tetapi juga bagi berbagai regulasi berkenaan tanah dan pembaruan hukum ke depan.
Menjadi pertanyaan, akankah MK cukup terbuka untuk merujuk instrumen HAM internasional ‘soft law’, seperti UNDRIP? Berdasarkan presedennya, praktik perujukan (referencing) instrumen HAM internasional bukanlah sesuatu yang asing bagi MK. Pada pelbagai kasus, MK tidak jarang mengutip instrumen internasional secara langsung, memperlakukannya sebagai referensi otoritatif dalam menafsirkan ketentuan-ketentuan UUD 1945.
Salah satu contoh relevan di antaranya adalah putusan MK No. 85/PUU-XI/2013 perihal judicial review UU Sumber Daya Air. MK mengutip Komentar Umum (General Comment) Komite Hak Ekonomi, Sosial dan Budaya tentang “Right to Water”. MK menegaskan bahwa hak atas air adalah hak konstitusional, meski tiada satu pun ketentuan UUD 1945 yang menyebutkan hak tersebut secara eksplisit. Hal demikian membuktikan, instrumen soft law tetap memiliki daya otoritatif ketika kekuasaan kehakiman menunjukkan keterbukaan dalam mempertimbangkan dan menerapkannya. Sebagai simpulan, gugatan UU IKN dalam perkara 299/PUU-XXIV/2026 mesti dipandang bukan semata-mata persoalan tentang Ibu Kota baru, melainkan masa depan pelindungan hak masyarakat adat Indonesia secara umum. Dengan merujuk UNDRIP dan menginternalisasi prinsip FPIC, MK akan memperkuat pelindungan hak sekaligus mengisi celah kesenjangan hukum. Seyogianya, MK perlu terbuka untuk merujuk UNDRIP dan mendudukkan prinsip FPIC sebagai hak masyarakat adat yang dijamin dalam Konstitusi. (*)
