Istilah ”guru honorer” begitu lekat dengan dunia pendidikan kita. Honorer dan isu pengangkatan honorer menjadi pegawai negeri sipil sudah seperti sekeping mata uang. Mereka sudah muncul pada awal Orde Baru dan tidak pernah tuntas hingga kini meski sejumlah upaya telah diambil oleh pemerintah.
Sejak era Orde Baru (1970 hingga 1980-an), jumlah sekolah dan murid terus meningkat, sementara negara hanya mampu merekrut guru dalam status PNS secara terbatas. Kekosongan di ruang-ruang kelas tak bisa menunggu. Oleh karena itu, sekolah dan daerah merekrut guru non-PNS agar proses belajar-mengajar tetap berjalan.
Pada masa ini, meski banyak persoalan, guru honorer belum menjadi isu sistemik yang meledak karena pola pengangkatan guru dilakukan secara masif melalui program Guru Inpres (Instruksi Presiden). Pada masa itu, landasan hukumnya adalah UU No 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian. Status pengangkatan dilakukan terpusat. Tenaga honorer biasanya hanya bersifat sementara di sekolah swasta atau yayasan, bukan menjadi tumpuan utama sekolah negeri.
Masalah ini semakin besar pasca-Reformasi 1998 dan Otonomi Daerah 2001. Daerah diberi kewenangan luas merekrut tenaga honorer, tapi tanpa standar nasional soal gaji, perlindungan, dan masa depan. Akibatnya, guru honorer menjadi tulang punggung pendidikan, tetapi berada dalam ketidakpastian.
Hingga rezim berikutnya, dari pemerintahan ke pemerintahan, persoalan itu masih terus muncul. Hampir setiap tahun selalu terdengar tuntutan dari honorer agar diangkat menjadi PNS. Tidak jarang mereka menyampaikannya dengan berunjuk rasa. Alasannya sama. Telah lama mengabdi di pemerintahan sehingga mereka menilai layak menjadi PNS.
Di antara suara-suara tuntutan para honorer itu, instansi-instansi pemerintah masih terus merekrut honorer. Tidak semua guru honorer direkrut dengan melihat aspek kapasitas. Banyak di antaranya justru sarat dengan kolusi dan nepotisme. Mereka, misalnya, direkrut karena punya kedekatan dengan pejabat di instansi-instansi pemerintahan, pusat ataupun daerah.
Terlebih pascasistem pemilihan kepala daerah (pilkada) secara langsung diterapkan pada 2004. Calon kepala/wakil kepala daerah menjanjikan orang-orang menjadi pegawai negeri sipil dengan syarat saat pilkada, pilihan dijatuhkan kepada calon. Ketika terpilih, kepala/wakil kepala daerah merealisasikan janjinya. Mereka direkrut menjadi honorer dengan janji satu saat menjadi pegawai negeri sipil. Ironisnya, saat UU Guru dan Dosen 2005 mengakui guru sebagai profesi bermartabat, jutaan guru honorer masih tertahan di status sementara.
Pengangkatan honorer menjadi PNS dibuka kembali tahun 2005 setelah lama moratorium. Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 48 Tahun 2005 tentang Pengangkatan Tenaga Honorer Menjadi Calon PNS menjadi dasar hukumnya. Terlepas dari kontroversi itu, pengangkatan terus berjalan. Hingga tahun 2009, setidaknya ada 860.220 tenaga honorer yang diangkat menjadi calon PNS.
Tahun 2010, pengangkatan honorer menjadi calon PNS berhenti atau moratorium. Moratorium mulai dibuka kembali pada 2013. Namun, kali ini harus melalui seleksi. Dari 648.462 tenaga honorer yang ikut tes, hanya ada 209.872 orang yang lulus. Sisanya, 438.590 orang dinyatakan tidak lulus.
Sekalipun tidak lulus, para honorer kategori II yang penghasilannya dibiayai bukan dari APBN/APBD itu, masih bekerja di instansi-instansi pemerintah. Mereka pun tetap menuntut bisa diangkat menjadi PNS.
Persoalannya, pada 2014 saat pemerintah bersama DPR mengeluarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN), honorer tak diakui sebagai bagian dari ASN. Sebab kala UU dirumuskan, pemerintah dan DPR berasumsi permasalahan honorer sudah tuntas. Di UU itu, untuk diketahui, ASN hanya terdiri atas PNS dan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja (PPPK).
Pada tahun 2017, meski Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan mengklaim kelebihan guru, pengangkatan guru honorer oleh pemerintah dan daerah terus terjadi. Kontrol terhadap kualitas guru pun menjadi lemah karena guru yang diangkat dibayar dengan rendah dari APBD maupun bantuan operasional sekolah atau bantuan operasional daerah.
Sejumlah unsur pimpinan sekolah yang dihubungi dari Jakarta, Kamis (10/8/2017), mengakui pengangkatan guru honorer terpaksa dilakukan untuk melayani siswa. Kekurangan guru di sekolah, baik karena guru PNS pensiun maupun karena perpindahan, sulit diganti kembali oleh pemerintah daerah setempat
PPPK yang diatur dalam UU No 5 Tahun 2014 bukanlah untuk rumah honorer. Namun, apa daya, pemerintah kemudian membuka kesempatan bagi honorer untuk menjadi PPPK pada awal 2019.
Pada tahun 2021, seleksi guru honorer menjadi guru aparatur sipil negara berstatus PPPK ditawarkan pemerintah untuk menyediakan guru tetap di sekolah negeri. Di tahun ini, ada prioritas bagi guru honorer di sekolah negeri menjadi guru PPPK, tetapi tetap dengan syarat mengikuti tes, lalu ditambah afirmasi. Setelah ujian seleksi guru PPPK tahap satu dilaksanakan khusus bagi guru honorer yang memenuhi syarat, timbul berbagai persoalan yang dinilai tidak berpihak pada nasib guru honorer yang dedikasinya sudah terbukti.
Selama tes tahap satu PPPK untuk guru honorer pada September 2021 itu berseliweran di media sosial tentang seorang guru honorer berusia sepuh yang ikut tes. Ada seorang guru perempuan yang harus dipapah ke ruang ujian karena menderita stroke, tetapi tetap setia mengajar. Mereka terhenyak lemas karena tes kompetensi telah memupuskan harapan untuk bisa menyandang sebagai guru ASN bersatus PPPK yang selama ini terus diperjuangkan.
Karut-marut seleksi guru honorer PPPK di tahap pertama ini dikecam sejumlah organisasi guru. Asosiasi Guru Sejarah Indonesia (AGSI) mempermasalahkan banyak guru honorer yang mengampu sejarah sudah lolos verifikasi dan mendapat nomor ujian, serta bisa mencetak nomor ujian, tetapi tidak mendapat panggilan tes di tahap satu. Hal ini juga dialami guru honorer Pendidikan Agama Kristen dan guru mata pelajaran lainnya.
Meskipun ada kesempatan hingga tiga kali tes bagi guru honorer, di tahap kedua dan ketiga mereka harus berkompetisi secara terbuka dengan guru honorer muda. Juga dengan lulusan perguruan tinggi penghasil guru yang sudah mengikuti pendidikan profesi guru.
Ketua Umum Pengurus Besar Persatuan Guru Republik Indonesia (PGRI) Unifah Rosyidi mengatakan, dunia pendidikan Indonesia dalam keadaan gawat darurat akibat kekurangan guru. Kebijakan moratorium guru PNS telah berlangsung puluhan tahun dan selama itu pula pelaksanaan pendidikan di sekolah-sekolah diisi dengan pengabdian para guru honorer.
”Penyelesaian pemenuhan kebutuhan guru di satuan pendidikan merupakan prioritas, terutama mengangkat tenaga honorer untuk menjadi ASN sebagai bentuk kehadiran negara terkait perlindungan, penghargaan, dan kesejahteraan para guru,” ujar Unifah.
Penerimaan ASN melalui jalur PPPK khusus guru adalah untuk mengakomodasi penyelesaian masalah guru honorer kategori dua di atas usia 35 tahun dengan pengabdian yang cukup lama dan hingga kini belum terselesaikan prosesnya. Namun, pelaksanaan tes seleksi PPPK 2021 tahap pertama menuai banyak reaksi dari kalangan guru honorer yang mengikuti seleksi pada tahap tersebut. PB PGRI menerima 19.752 aduan berisi keluhan, tanggapan, kekecewaan, dan masukan dari para guru honorer dari sejumlah daerah di seluruh Indonesia.
”Kami minta pemerintah untuk meninjau ulang kebijakan rekrutmen ASN PPPK tahun 2021 yang tidak mempertimbangkan rasa keadilan, penghargaan terhadap pengabdian, dan dedikasi guru honorer yang selama ini melaksanakan tugas-tugas pembelajaran dan pelayanan pendidikan dalam situasi darurat kekurangan guru,” ujar Unifah
Unifah mengatakan, dengan memperhatikan begitu banyaknya para guru honorer yang tidak mencapai passing grade kompetensi teknis, pemerintah harus meninjau kembali kesahihan perangkat tes. Pengabdian guru honorer yang begitu panjang jangan hanya dihapuskan begitu saja dengan hasil tes kompetensi teknis yang lebih menilai aspek kognitif semata.
Tahun ajaran baru 2024/2025 di Jakarta menjadi tahun ajaran yang paling horor bagi sejumlah guru karena mereka terkena kebijakan cleansing (baca: pemecatan massal) pada hari pertama masuk sekolah. Satu alasannya, karena mereka guru honorer.
Nasib guru honorer di negeri ini memang mengerikan. Mereka digaji tidak layak, berkisar Rp 300.000-Rp 1,5 juta, tidak memiliki kepastian kerja, tetapi memiliki pekerjaan berat. Mereka direkrut kepala sekolah dalam situasi darurat sekolah kekurangan guru.
Oleh sebab itu, mereka mengambil semua sisa pekerjaan di sekolah untuk menstabilkan penyelenggaraan pendidikan yang kenyataannya kekurangan guru. Tidak sedikit di antara 149 laporan guru honorer di DK Jakarta yang melapor terdampak ”pemecatan massal” merupakan guru yang mengajar dua bidang mata pelajaran berbeda rumpun sekaligus.
Masalahnya, pola semacam ini terjadi secara nasional. Catatan Perhimpunan Pendidikan dan Guru (P2G) menunjukkan bahwa kebijakan mengusir guru honorer di sekolah negeri sedang terjadi secara nasional, tetapi dengan metode berbeda untuk tiap daerah. Di Jakarta ada metode cleansing yang menimpa ratusan guru honorer.
Hingga tahun 2026, guru honorer di sejumlah sekolah negeri di banyak daerah, yang berstatus pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja (PPPK) paruh waktu, menerima upah jauh di bawah standar, bahkan ada yang hanya Rp 50.000 hingga Rp 139.000 per bulan.
Tak lagi berkenan disebut sebagai pahlawan tanpa tanda jasa, guru dan dosen mulai bergerak ”melawan”. Mereka menilai sebutan tersebut seolah melegitimasi praktik pengupahan murah, jauh dari ketentuan upah minimum kabupaten/kota ataupun provinsi. Para pendidik pun memilih menempuh jalur konstitusional melalui Mahkamah Konstitusi (MK).
Reza Sudrajat, guru honorer sekaligus anggota Perhimpunan Pendidikan dan Guru (P2G) di Kabupaten Karawang, Jawa Barat, ikut mengajukan uji materi UU Nomor 17 Tahun 2025 tentang APBN 2026, khususnya Pasal 22 Ayat (2) dan Pasal 22 Ayat (3). Gugatan tersebut terdaftar dalam permohonan Nomor 55/PUU-XXIV/2026.
Seusai sidang awal di Jakarta, Kamis (12/2/2026), Reza menyampaikan bahwa UU tersebut mencantumkan anggaran pendidikan sebesar Rp 769 triliun. Namun, sebagian besar anggaran itu disebut digunakan untuk program Makan Bergizi Gratis (MBG) sebesar Rp 268 triliun. Berdasarkan perhitungan Reza dan P2G, realisasi anggaran pendidikan dinilai tidak mencapai 20 persen sebagaimana ketentuan mandatory spending.
Reza memaparkan, penjelasan Pasal 22 Ayat (3) dalam UU tersebut di mana pemerintah memasukkan program MBG sebagai bagian dari klausul ”pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan”.
”Semestinya MBG tidak dapat dimasukkan dalam kategori pendanaan operasional penyelenggaraan pendidikan. Sebab, MBG merupakan bantuan pemenuhan gizi yang secara nomenklatur lebih tepat dikategorikan sebagai bantuan sosial atau program kesehatan.” Memaksakan MBG masuk dalam fungsi pendidikan adalah bentuk penyelundupan hukum untuk memenuhi angka 20 persen tanpa menyentuh substansi pedagogis.
Kepala Bidang Advokasi Guru P2G Iman Zanatul Haeri menambahkan, program MBG yang menggunakan anggaran pendidikan dalam APBN berpotensi inkonstitusional. Menurut dia, anggaran MBG sebesar Rp 268 triliun berdampak pada menurunnya transfer ke daerah dari pemerintah pusat, yang kemudian memengaruhi kesejahteraan guru dalam APBD daerah.
”Guru honorer dan PPPK paruh waktu jelas merasakan kerugian konstitusional sebagai warga negara akibat kebijakan MBG,” ujar Iman.
Iman menilai terjadi ketidakadilan dalam alokasi anggaran pendidikan. Pemerintah dinilai lebih memprioritaskan logistik pangan, sementara subyek utama pendidikan, seperti kesejahteraan guru, masih dibayar jauh di bawah upah minimum (UMP/UMK). Kondisi tersebut, menurut Iman, melanggar hak guru untuk memperoleh penghasilan di atas kebutuhan hidup minimum dan jaminan kesejahteraan sosial. Entah sampai kapan para guru honorer ini harus memperjuangkan nasib mereka sebagai pahlawan yang tidak dinilai jasanya ini.
